北京市法治政府建设年度报告(2016年)

  • 作者: 金国坤
  • 时间: 2018-01-01 20:44:41
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根据中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要(20152020年)》,立足于全市依法行政工作的总体推进,率先建成法治政府,北京市制定下发了《北京市法治政府建设实施方案(2015-2020)》,明确了法治政府建设的总体目标和主要任务。2016年是法治中国首善之区法治政府建设的开局之年,市政府工作报告确定了年度依法行政的目标和任务,并通过《2016年北京市政府工作报告重点工作分工方案》分解到各责任部门。根据年初确定的依法行政的具体要求,对照检查落实情况,可以看到北京市法治政府建设在稳步推进,同时离法治政府的目标尚有一定的距离,需要攻坚克难,不断取得新的突破。

一、政府法治建设向纵深迈出坚实的步伐

一年来,北京市在积极促进行政机关依法全面履职,努力提高制度建设质量,深入推进依法、科学、民主决策,深化行政执法和监督体系改革,有效化解行政争议,着力提升行政机关工作人员法治思维和依法办事能力等方面取得了积极成效,法治政府建设向纵深迈出了坚实的步伐。

(一)更加重视开门立法,主动回应社会关注

立法引领改革、立法保障权利,立法更要规范政府行为本身。2016年市政府确定的立法工作重点是:紧紧围绕党中央、国务院和市委、市政府的中心工作,及时、高质量完成保障和改善民生、提高公共服务与社会治理水平、保障城市安全运行、推进生态文明建设、规范政府行政行为等方面的立法项目。2016年政府立法工作计划共安排96项立法项目,其中,力争年内完成的项目共17项,包括拟提请市人大常委会审议地方性法规项目5项,拟出台政府规章项目12项;抓紧工作、适时提出项目共12项,包括地方性法规项目5项,政府规章项目7项;调研项目共67项,包括地方性法规项目34项,政府规章项目33项。2016年,共向市人大常委会提交了《北京市人口与计划生育条例》、《北京市气象灾害防治条例》、《北京市旅游条例》和《北京市全面健身条例》等4项地方性法规草案,制定了《北京市税收征收保障办法》、《北京市实施〈居住证暂行条例〉办法》、《北京市行政执法机关移送涉嫌犯罪案件工作办法》等3项政府规章,修订了《北京市政府规章制定办法》、《北京市行政规范性文件备案规定》等2项政府规章,废止了《北京市生育服务证管理办法》、《北京市实施〈中华人民共和国水土保持法〉办法》罚款处罚规定等6项政府规章,依法行政制度体系进一步完善。

2016年北京市政府立法情况一览表

编号

名称

立法形态

颁布试行日期

1

北京市行政规范性文件备案规定

制定

2016412日市人民政府第112次常务会议审议通过,201671日起施行

2

北京市实施〈居住证暂行条例〉办法

制定

2016426日市人民政府第114次常务会议审议通过,自2016101日起施行

3

北京市税收征收保障办法

制定

2016621日市人民政府第120次常务会议审议通过,自201691日起施行

4

北京市人民政府规章制定办法

修订

2016719日市人民政府第124次常务会议审议通过,自2016101日起施行。

5

北京市行政执法机关移送涉嫌犯罪案件工作办法

修订

20161129日市人民政府第135次常务会议审议通过,自201731日起施行

6

北京市人民政府关于废止〈北京市实施中华人民共和国水土保持法办法〉罚款处罚规定等5项规章的决定》

废止

2016510日市人民政府第116次常务会议审议通过,自公布之日起施行

7

北京市人民政府关于废止〈北京市生育服务证管理办法〉的决定

废止

2016816日市人民政府第125次常务会议审议通过,,自公布之日起施行

在政府立法工作中,加强立法统筹,坚持开门立法,主动回应社会关注。据统计,全年召开立法征求意见会32次,网上征求立法意见2800多条。在媒体上同步开展法规和政策解读,积极回应社会热点。《北京市居住证管理办法》(草案送审稿)社会公众关注度很高,市政府法制办在网络公开征求意见时共收到1935条意见,一度导致法制办网站瘫痪。这些意见,很多是关心居住证持有人能享受到什么权益的。根据市民以及各方面意见,市政府法制办着重对原草案中比较原则、不够细致的发证流程的规定做了细化,从申领、受理、审查到发放的全流程做出了更细致的规定,提高可操作性,便于市民办理。《北京市居住证管理办法》规章名称更名为《北京市实施〈居住证暂行条例〉办法》,明确立法目的是为了推进城镇基本公共服务和便利常住人口全覆盖,规定《北京市居住证》持有人在京依法享受劳动就业,参加社会保险,缴存、提取和使用住房公积金的权利。市、区人民政府及其有关部门应当按照规定为《北京市居住证》持有人提供基本公共服务和便利,并积极创造条件,逐步扩大提供公共服务和便利的范围,提高服务标准相对于征求意见前的草案,正式通过的办法弱化了管理色彩,突出对权益的保障。在居住证立法中正确处理了政府、社会、公民多方面的关系,既明确了居住证的赋权功能,又考虑了城市综合承载能力,体现地方立法特点。

根据北京市人大常委会2016年立法工作计划,《北京市气象灾害防治条例》经过三次审议后第三十次常委会会议拟表决,但有关霾是否属于气象灾害,曾引发广泛讨论,2016年度没有按原定计划通过,至今尚在进一步论证中。在年初的市十四届人大四次会议举行的第三次全体会议上,时任市人大常委会主任杜德印作市人大常委会工作报告时提出,为缓解城市中心区交通拥堵,年内拟制定降低机动车使用强度的规定。为做好降低机动车使用强度立法工作,听取、吸纳公众意见,最大程度地汇集智慧、凝聚共识,512日至17日,北京市交通委员会官方微信“北京交通”和“北京交通订阅号”、官方微博“@交通北京”,北京市司法局微信公众号“北京普法”、大燕网、网易等网络平台开展了降低机动车使用强度立法民意调查活动。对于涉及到的单双号限行常态化、征收拥堵费两个问题,为了更全面准确地掌握公众意愿,市人大办公厅也曾协同专业调查机构在城六区及通州区、昌平区进行专业调查,街头拦截访问和电话随机调查共2200人。经过广泛调研,鉴于这项法规关系到广大群众的切身利益,其中有的问题社会共识程度不高,有的问题需要进一步研究论证,立法机关采取了谨慎的态度,延迟了立法工作进程,在2016年度未安排审议。这一安排充分体现了地方立法的民主性,求得共识是立法的基础。

(二)全面推进政府法律顾问制度,加强对规范性文件的合法性审查

729日,《北京市人民政府关于加强政府法律顾问工作的意见》印发。《意见》要求各级人民政府及其工作部门建立健全以政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参与的政府法律顾问队伍,2017年底前,形成市、区、乡镇(街道)三级政府法律顾问工作体系。各级人民政府及其工作部门按照全市政府法律顾问工作总体目标要求,结合本地区、本部门实际,建立健全政府法律顾问机构和队伍,全面加强政府法律顾问工作。据统计,201635个市级部门不同程度引入外聘法律顾问,参与日常法律事务的决策等事项;16个区政府全部聘请了外部法律顾问,部分区属委办局和乡镇政府也聘请了法律顾问。顺义区政府通过了《顺义区人民政府法律顾问团工作方案》,聘请专家律师组建成立了政府法律顾问团,并积极开展法律服务工作。区政府法律顾问团包括20名政府法制机构人员,16名执业律师,分别组成改制重组、企业融资与上市、征地拆迁、建筑房地产、航空物流、电子商务、国际贸易、知识产权、劳动人事等专门项目团队,专业领域的覆盖程度实现了多层次、全面化。政府法律顾问在参与重大疑难问题处置、专题法治培训、政府重大决策、规范性文件和重大合同审核把关以及行政复议案件办理等方面发挥了积极作用。朝阳区政府法律顾问服务范围,从最初参与行政规范性文件、重大行政决策事项审查,发展到为政府依法行政、重大项目、重点工程建设、国有资产运营管理等多个方面;参与阶段从事后把关变为事前参与,审查关口前移,法律顾问逐渐全方位深入到政府依法行政工作的每个环节。市地税局20161月出台了《北京市地方税务局试行总法律顾问制度工作方案》,经过笔试、面试、考察、资历评价等环节,确定了城六区局的6名总法律顾问人选,并于77日举行了任命仪式。总法律顾问负责本级税务机关税收法治和法律事务工作,协助局长工作,直接对局长负责并报告工作,参加局长办公会,可根据工作需要列席党组会。区级税务机关总法律顾问享受副处级待遇。将总法律顾问定位在这样一个高度,是全国税务系统第一家,确立了总法律顾问在税务机关法律事务管理中的核心地位和作用,并突出其在法律风险防范与控制中的管理职能。

为深入贯彻落实《国务院关于宣布失效一批国务院文件的决定》,根据市领导要求,市政府法制办负责组织对本市2000年至2013年的市政府文件清理工作,327日市政府办公厅印发《关于开展市政府文件清理工作的通知》,市政府法制办召开了全市政府文件清理工作会议,对文件清理工作进行了动员部署,明确了清理范围、清理标准,组织各部门、各单位按照“谁起草、谁清理”的原则,采取“两下两上”方式,逐项梳理本部门、本单位负责起草的市政府文件。对以宣布失效的国务院文件为依据的、与现行法律法规不一致的、已被新规定涵盖或替代、调整对象已消失、工作任务已完成或适用期已过的市政府文件进行了清理,完成第一批市政府文件清理工作清理市政府文件1548件,宣布失效689件。

2016年,市政府法制办共完成406件次市政府重大行政决策和行政规范性文件的合法性审查,出具569条意见,审校市政府协议3l件。对各区政府、市政府各部门向市政府提交的383件规范性文件进行了备案,按月公布了市政府备案登记的行政规范性文件目录。

(三)行政审批制度改革进入大清扫,职能转变进一步到位

2013年至2015年,北京市分5批精简了制约经济发展、束缚企业活力和创造力的“高含金量”审批事项400余项。2016年以来,像烟草广告审批、拍摄馆藏文物批准、基本医保定点药店和医疗机构资格确认等77项中央设定本市实施的行政审批事项也全部取消。截至目前,本市先后共取消、下放审批事项529项,精简比例达60%。此外,还有220项非许可审批事项经过两轮清理,已全部取消,彻底终结了非行政许可审批这一类别。197项中央设定本市实施的非行政许可审批事项也已全部清理完毕,本市行政审批权力清单中不再保留非行政许可审批这一类别。对取消的非行政许可审批事项,各部门加强了事中事后监管,防止出现管理真空,并杜绝以任何形式变相审批;对调整为政府内部审批的事项,各部门不再面向公民、法人和其他社会组织实施审批,严格限制自由裁量权。

据分析研究,以前之所以审批慢,也因为审批过程中中介服务事项多、耗时长。在行政审批前,政府部门需要企业或群众提供一些要件,据市编办统计,平均每个事项需涉及1012个要件,其中很多审批都要提供相关领域中介机构开具的评估报告、验资报告或相关带有中介性质的前置条件。改革前,本市市区两级共有354项中介服务事项。其中,国务院部门设定的330项,本市设定的24项。目前,150项服务事项已被清理,精简比例达42%,使保留的625项审批事项提速。经过清理,取消78项,如申请人原来在办理“高等职业学校设立”时,需提供由会计师事务所或审计事务所出具的“审计报告”,今后则不再要求提供;有51项不再要求企业或群众必须委托第三方提供相关服务,如申请人原来在办理“水影响评价审查”时,必须委托具有水土保持方案评价能力或相应技术条件的单位编制“水土保持方案”,今后申请人可以自主选择,自己编制、委托有关单位编制均可,不再强制。还有21项转为政府技术性服务,如申请人原来在办理“肥料登记”时,需自己委托有相应资质的机构开展“肥料产品检测”,并支付费用,而今后改由政府部门委托开展,并支付费用。同时,本市首批取消调整74项政府部门要求基层开具的各类证明,首次明确提出政府“不准要”证明。流动人口婚育证明等33项证明从个人跑变为政府动,采取内部调查或信息共享的方式办理,方便市民办事。

2016年,北京市全面推行“五证合一”,企业登记注册时间缩短至24个工作日。“五证”包括工商营业执照、税务登记证、组织机构代码证、社会保险登记证及统计登记证。申请人在办理相关登记注册时,只需要填写“一张表格”,向工商部门“一个窗口”提交“一套材料”,就能拿到加载统一社会信用代码的营业执照,不必再到人力社保部门和统计部门办理相关许可证。

2015年版权力清单的基础上,深入调研、上下联动,根据法律法规调整、机构设置变动、职责分工调整等情况,对权力清单进行动态管理,调整部门权力事项927项,编制形成了2016年版权力清单,共计4688项,进一步厘清了政府与市场、政府与社会的边界;着眼于规范行政权力运行,明确了9大类行政职权共116项共性责任,形成了通用责任清单。同时,编制公布了大气污染防治、城市环境秩序治理、违法建设治理、建筑工程安全生产监管、烟花爆竹安全管理、应急管理、缓解交通拥堵等11个专项责任清单。

深入推进放管服改革工作,最后的落脚点是服务。北京市开始建立公共服务事项清单。与之前建立的权力清单、责任清单不同,服务清单从方便企业和群众办事角度出发,优化政府权力运行,强化责任担当。目前已经在市民政局、市住建委、市卫计委三个系统开展了试点,一共梳理了878项公共服务事项。2016年,北京市深入落实《居家养老服务条例》,出台支持居家养老服务发展十条政策,建设街乡镇养老照料中心53个、社区养老服务驿站150家,建设提升便民商业网点1700个。

(四)城市管理执法体制更加理顺,执法行为更趋规范

20165月召开的北京市委十一届十次全会通过了《中共北京市委北京市人民政府关于全面深化改革提升城市规划建设管理水平的意见》。根据意见精神,为进一步整合职能,解决部门职能交叉、管理分散等问题,构建科学合理、精干高效的城市管理体系,调整组建市规划国土委、市城市管理委市规划委和市国土局合并为市规划和国土资源委员会,实现了城市总体规划与土地利用规划两图合一。新组建的北京市城市管理委员会,在整合市政市容委全部职责的基础上,多个市级部门与城市运行管理相关的职责也将一并划归,比如市发改委的煤、电、油、气管理,市商务委的再生资源回收管理,市园林绿化局的城市绿化带环境卫生管理,市水务局的城市河湖周边环境卫生管理,财政预算运维资金和市政设施建设的统筹管理职责,也划归给城市管理委员会。

在城市管理执法中,北京市年初政府工作报告提出要坚决推进城市治理取得新进展, 持续开展拆违打非,拆除违法建设1500万平方米。经过一年的努力,拆除违法建筑超过3000万平方米,清理地下空间1400多处,整治违法群租房1.56万间,清理无证无照经营3.3万户,远远超出原计划拆除1500万平方米的年度任务。通过多部门的联合,建立了全方位、多角度遏制违法建设的体系,在全社会形成了打击违法建设的高压态势。城市管理执法部门联合规划国土、财政等部门,对新生违法建设管控不力的村集体暂缓拨付土地收益;联合公安消防部门,对涉及违法建设的项目不予办理消防审批手续,并依法查处存在的火灾隐患;联合住建部门,对破坏房屋承重结构等影响房屋质量、安全的行为,以及非法施工行为进行查处;联合银行业金融机构建立通报制度,采取金融措施向违建当事人施压,及时督促当事人自行拆除违法建设;联合农委、财政、民政等部门,建立新生违法建设与村级公益事业专项补助资金挂钩机制。市政府安排第三方暗查拆违,没有发现上报拆除实际没拆或拆除后复建的情况,全市各区都实打实地完成了违建的拆除任务。

在部门专业分工的基础上,加强部门间执法协作和有序衔接的机制建设,出台行刑衔接规定,制定强化部门执法协作联动机制的意见,打造整体政府的观念,运用大数据对全市行政执法整体状况进行动态监测,各部门履行法定职责情况普遍改善,处罚案件量和职权履行率分别上升1075%105%,有力保障市政府的中心工作开展。

针对一些领域存在的检查任性、执法扰民、执法不公、执法不严等问题,本市推广了“双随机一公开”监管,各部门制定随机抽查事项清单,建立执法人员库和检查对象库。开展检查时,随机抽取检查对象,随机选派执法人员,检查后将结果向社会公开。目前,市级41个具有检查事项的部门中,37个已开展了双随机抽查。其中,有14个部门随机抽查事项占本部门检查事项的70%16个区也正逐步实施。

根据北京市人民政府法制办公室《关于规范实施行政处罚裁量基准制度的若干指导意见》的要求,北京市各执法部门印发了行政处罚裁量基准,为本领域的行政处罚规定了统一的标准,确保了执法的公正性。如北京市农业局印发了《北京市农业行政处罚裁量基准》(2016年试行版)和《北京市农业行业违法行为处罚裁量基准表》(2016年试行版),北京市统计局印发了《北京市统计行政处罚裁量基准》(2016年版),北京市环境保护局印发《北京市环境保护局行政处罚自由裁量基准》(2016版),北京市民防局印发了《北京市民防行政处罚裁量基准》(2016年版),北京市国土资源局印发了《北京市国土资源局行政处罚裁量基准》(2016年版),北京市文化市场行政执法总队印发了《北京市文化市场综合执法行政处罚裁量基准》,北京市发改委印发了《节能低碳和循环经济行政处罚裁量基准(试行)》,等等。

2016年度完成行政执法信息服务平台二期建设,715日,北京市执法信息服务平台二期部分功能模块上线试运行,接入各部门行政执法检查、行政许可、12345举报案件办理等动态数据,构建150个评价指标模型,有效提升依法行政宏观监测能力。

(五)政务公开向纵深发展,阳光政府开始形成

2016530,首都之窗发布《北京市2016年政务公开工作要点》,对涉及权力清单、城市管理、民生改善等多方面工作,提出具体的信息公开内容。对于政府重大决策要在3日内做公开解读,遇重大突发事件24小时内召开新闻发布会。北京市建立了网民留言处理的工作机制,专人负责督查落实和审核把关,对办理时限、答复质量、办理流程提出了严格要求,对同类问题进行梳理排查,查漏补缺,不断提高政府网站质量,并将政府网站管理纳入政府年终绩效考核。

2016年主动公开政府信息1000912条,主动公开规范性文件9660件,主动公开重点领域政府信息732739条。其中,通过政府公报公开政府信息4899条,占总数的0.38%;政府网站公开政府信息921908条,占总数的71.19%;政务微博公开政府信息226278,占总数的17.48%;政务微信公开政府信息66479条,占总数的5.13%;其他方式公开政府信息75367条,占总数的5.82%

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2016年依申请公开总数为34200件。申请方式中,当面申请18266件,占总数的53.25%;以传真形式申请84件,占总数的0.24%;通过网络提交申请3394件,占总数的9.89%;以信函形式申请12558件,占总数的36.62%

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全市34200件依申请公开办结数为33149件,其中按时办结数31290件,延期办结数1859。已答复的33149件申请中,“属于已主动公开范围”1293件,占总数的3.90%;“同意公开”11909件,占总数的35.93%;“同意部分公开”296件,占总数的0.89%。“不同意公开”6689件,占总数的20.18%。其中,涉及国家秘密80件;涉及商业秘密53件;涉及个人隐私99件;危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定25件;不是《中华人民共和国政府信息公开条例》所指政府信息5829件;法律法规规定的其他情形618件。“不属于本行政机关公开”2424件,占总数的7.31%。“申请信息不存在”9020件,占总数的27.21%“告知作出更改补充”1104件,占总数的3.33%。“告知通过其他途径办理”414件,占总数的1.25%

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在国务院办公厅组织的全国政府网站季度抽查中,北京市连续获得合格率100%,在省级政府中排名第一。在2016年国务院有关部门和省(区、市)政府公布的2016年政府信息公开工作年度报告投票中,北京市获得第二名。1130日,一份囊括了市、区、街道(乡镇)三个行政层级、涉及医疗卫生、义务教育、拥堵治理、环境监测、空气质量等数十个领域的政务公开三级清单正式出炉。这是全国首个由省级政府组织开展编制的政务公开清单。按照各级行政机关职责,市级清单覆盖47个领域,区级清单覆盖44个领域,街道(乡镇)清单覆盖13个领域。

(六)主动接受内外监督,及时纠正违法不当行政行为

地方人大对行政执法情况的监督检查是依法行政的重要保障。2016年,北京市人大开展了安全生产法和本市安全生产条例的执行情况、律师法的实施情况、居家养老服务条例实施情况和控制吸烟条例实施情况的检查。北京市人大对居家养老服务条例实施情况进行检查看到,政府积极履行主导责任,大力开展社会参与和专业运营,在试点示范、医养结合、长期护理等方而探索了新路,政府主导、专业运营、社会参与的社会合作型居家养老服务新模式已经有了雏形。对于控烟条例,通过执法检查,北京市人大表示,条例实施一年来,控烟执法部门坚持严格执法,部门和行业齐抓共管的执法监管模式初见成效。

据统计,2016年全市行政复议机关共收到行政复议申请7567件。其中,市政府1465件,市政府部门2988件,16个区政府2870件,区属部门等其他主体244件。全年共受理行政复议案件5936件。2016年市政府复议立案1465件.同比增长103%;审891件,纠错132件,纠错率为148%,2015年上升了3.5%。市政府收到的行政复议申请中,复议区政府的703件,复议市政府部门的762件,案件主要集中在土地、房屋征补、不动产登记、城乡规划等行政管理领域。全年市政府行政复议责令有关部门和区履行法定职责、撤销行政行为以及责令重新作出行政行为的案件共79件,对3件逾期未履行的依法督办,维护市政府行政决定的权威。

全市各级法院全年新收行政案件19403件,同比上升25.6%其中以市政府为被告的行政诉讼案件1163件,创历史新高。审结行政案件19187件,同比上升38.1%。依法审查行政行为合法性,维护行政相对人合法权益,对违法行政行为依法判决撤销或者确认违法、无效,行政机关败诉的占结案数的10.7%作为跨区域法院,北京市四中院2016年一审行政案件2893件,是2015年北京四中院行政案件总数1397件的2倍多。全市16个区都有政府负责人到市第四中级法院出庭应诉。全市各级行政机关认真履行应诉法定职责,积极组织工作人员出庭应诉,实现出庭率100%。据统计,2016年,全市共有292个行政事业单位相关负责人出庭应诉713件,67个单位正职领导出庭应诉,其中,16个区政府负责人出庭应诉19人次,包括正职8人次,副职11人次;市政府各部门负责人共出庭应诉39人次,包括正职4人次,副职35人次。20161220日北京市人民政府办公厅印发《北京市人民政府办公厅关于加强和改进行政应诉工作的实施意见》,要求积极配合人民法院做好行政诉讼案件受理和审理工作,积极履行生效裁判,有效预防和化解行政争议。

北京第四中院作为全国跨区域法院的试点,发挥跨区法院独特优势推进法治政府建设,积极落实谁执法,谁普法”,经常性地为领导干部和执法人员举办观摩庭审和法制讲座;充分发挥源头预防和决策咨询作用,以问题为导向开展前瞻性调研,发送司法建议、公布司法审查报告及典型案例;成立司法服务办公室,探索建立行政与司法之间互动隔离墙,促进法治政府建设取得明显成效。北京市四中院“发挥跨区法院独特优势,大力推进法治政府建设”获得第四届中国法治政府奖

()发挥多元化调解机制优势,维护社会安全稳定

据不完全统计,北京市共有行政调解场所300多个,仅房山区、海淀区政府就在区属部门和街道、乡镇政府没置了146个专门的行政调解场所;东城区设立了89个行政调解工作中心,部分街道实现了行政调解工作室在社区的全覆盖;密云区实现乡镇街道全部挂牌成立“行政凋解服务中心”,实现了小矛盾纠纷不出社区,化解在乡镇。目前,全市有专职调解人员80多人,兼职调解人员400多人,初步建立起一支稳定、可靠的行政调解工作队伍。据统计,2016年全市共受理行政调解案件391266件,成功调解182568件,成功率为47%

人民法院在行政审判中加大协调力度,推进行政争议实质性化解,一审撤诉1624件,同比增加9.8%,一批涉及城市副中心建设、新机场建设、棚户区改造等重大项目的行政争议得到妥善处理,在城市副中心行政办公区搬迁项目中,法官现场为2000余名群众解答法律问题,促进搬迁群众全部如期签约,从源头上防范了纠纷发生。2016年四中院在房屋征收拆迁、要求履行法定职责、政府信息公开等行政管理领域进行行政争议协调和解,因行政争议得到实质性解决而由原告主动申请撤诉的案件达90件,同比上升11.1%。如四中院受理的因某区政府关停某水泥厂引发的环境资源行政案件,考虑到案件涉及京津冀生态环境保护和产业结构调整转型及企业数百名职工就业生计等问题,法院摒弃就案办案方式,先后十余次组织涉案各方当事人及有关方面进行面对面的实质性协商,在利益衡平和有效维护社会公共利益的基础上,最终促使区政府及有关方面与涉诉企业达成补偿协议,有效实现了行政争议的实质性解决,也有效避免了涉众群体访等次生问题的发生,有力保障绿色发展理念落地生效。

(八)重视对行政领导和机关工作人员的法治培训,增强行政法治观念

为进一步提高领导干部运用法治思维、法治方式解决实际问题的能力,市委组织部、宣传部、市司法局、人力社保局制定了《关于完善北京市国家工作人员学法用法制度的实施意见》,明确北京市国家工作人员学法用法制度的适用对象、主要内容,细化学法用法制度,完善学法用法机制。据统计,各区政府和市属部门共组织政府常务会议(部门办公会议)会前学法296次,全市各级政府常务会议(部门办公会议)会前学法长效机制已基本形成。市委组织部、市政府法制办联合在北京大学举办了2016年北京市领导干部依法行政专题研讨班;市依法行政工作领导小组办公室和市人力社保局分别组织了全市依法行政工作骨干培训班;在市委党校局级领导干部研修班、中青年干部培训班和处级干部研修班等各类班次中,开设了依法行政专题研讨、领导干部法治思维等课程,在局级领导干部进修班中,设置“法治中国首善之区”专题,组织干部学习研讨。据统计,各区政府和市政府部门共组织依法行政专题培训班90余期,举办法制讲座148次。发挥北京市依法行政教育实践基地作用,积极开展体验式法治教育实践活动,据统计,全市20家依法行政法治宣传教育基地共为各级干部、执法人员等组织庭审旁听557次,参加旁听27340人次。

二、北京市法治政府建设中亟待重视和解决的问题

在中国政法大学法治政府研究院发布的《中国法治政府评估报告(2016)》排名中,北京、上海两城市今年未能进入前十,分别位列第14和第12名。北京市远远落后于2014年的第2位和2015年的第3位。这一评估结果反映出,在全国法治政府建设持续推进的大背景下,北京市法治政府建设在取得长足进展的同时,也存在着一些亟待重视和解决的问题。201651日时值新《行政诉讼法》实施满一年,根据北京市高级人民法院通报,全市法院一年来(从201551日到2016420日)共受理各类行政案件16281件,同比上升99%。北京市法院共审结各类行政案件13310件,同比上升67.55%。在审结的一审行政诉讼案件中,行政机关总体败诉率为10.7%;在法院作出判决的案件中,行政机关败诉率达29%。从败诉案件类型上来看,两类案件败诉率呈明显上升趋势:一是行政行为因程序问题被判决确认违法的案件有明显增多,占全部一审败诉行政案件的13.1%;二是行政不作为类案件败诉率有所上升,在一些行政管理领域较为突出。四中院2016年度审判报告显示,有近九成的一审行政案件集中在政府信息公开、行政复议、要求履行法定职责、征收拆迁、公房管理等重点领域。

(一)行政管理执法体制还没有彻底理顺

在城市管理和行政执法中,管理执法部门权力分散,碎片化执法现场严重,前端监管与端执法处罚的衔接不紧密。市城管执法局的执法事项与42个部门有交叉,12大类中有9类是属于部分综合,整合不彻底,导致执法边界不清晰,争议问题突出。对违法建设的处理,涉及到规划、国土、城管、公安、住建、环保、市政、属地基层政府等很多部门,规划部门只负责查处颁发许可证后擅自更改规划的建筑,没有规划许可证的违法建筑由城管部门负责拆除;建筑内部如果横向隔断属于更改房屋使用面积由规划部门查处,而竖向隔断由房管部门查处。对于违法停车,马路牙子之上的由城管管,马路牙子之下的由交管负责,占用绿化带停车的又由园林部门负责。无照经营“门内”归工商管,“门外”归城管管。在室内烧烤由环保部门管,在室外烧烤由城管部门管,有人在窗台上烧烤结果谁都不管,管理的碎片化直接影响了管理的实际效果。

在城市管理行政执法中,前端管理环节常常缺位,容易造成执法部门与相对方的冲突对立。对夜间施工问题,根据道路交通管理规定,大货车必须夜间10点以后进入,对于道路施工相关部门在审批时只允许夜间施工;而根据我国《环境噪声污染防治法》等有关法律规定,居住区周边的夜间施工产生噪声扰民的.必须有县级以上人民政府或者其有关主管部门的许可。由于很多工程的进度要求,施工方只能夜间违规作业,给末端执法造成了困难。执法重心下移街道后,但在街道发现的许多问题街道无法执法,因为执法权在市、区里。市、区的行政审批权事前与街道沟通不够,批下来后的后续监管问题却要由街道负责,产生权责不一致。

(二)重大行政决策和规范性文件的制度化还存在短板

根据北京市关于贯彻落实全面依法治国的实施意见,要推进重大行政决策程序地方立法,把重大行政决策纳入法治化轨道;规范重大行政决策出台前向本级人大报告的程序;全重大行政决策民主协商制度,健全专家论证和社会稳定风险评估机制。但至今北京市尚未研究出台《重大行政决策程序规定》,也尚未制定专门的规范性文件制定程序,在规范性文件的公开征求意见、集体讨论及“三统一”(统一登记、统一编号、统一公布)推进上也缺乏相应制度安排,对规范性文件的合法性控制不足,导致依法行政的制度体系有所缺失,重大行政决策、规范性文件制定的随意性风险加大。北京市作为首善之区,应当着力推动依法行政制度体系的完善,弥补短板,在全国法治政府建设中充分发挥示范作用和引领作用。但在这方面,与其他兄弟省市相比,制度建设相对滞后。

(三)政务公开障碍壁垒多,信息共享不充分

虽然北京市已在信息资源共享交换、数据开放、空间地理、物联网应用支撑等领域建设了支撑全市委办局需求的共性平台,但由于一些委办局对于共享集约工作积极性不高、重视程度不足,共性平台的利用深度和广度仍需提升,不统筹、不集约、重复建设等情况依然存在,各部门之间在公共信息开放和共享方面存在严重壁垒。政务信息资源因其分散、复杂、高价值等特点,全市性的开放共享需求和局部数据归属部门的应用之间尚存一定的不平衡,导致政务信息资源全面开放共享还不充分,影响了共享开放绩效。比如,在视频监控领域,交通、交管、治安、城管等部门都有自己的一套系统,互相之间不共享。对于一些行业信息,前端管理的行业主管部门由于各种原因,不能或不愿直接提供给后端执法部门用于执法,部门协调成本比较高。

在政府信息公开工作中,通过司法审查发现,仍然存在着不少问题。如在认定申请人申请公开的信息不属于政府信息、属于不应当纳入公开范围的内部管理信息或者过程性信息、依法不属于本行政机关公开的信息或者该政府信息不存在等不予公开时,存在未进行必要的查询、检索工作,认定事实不清、主要证据不足或不注意收集和固定证据,未履行法定告知义务,或者理由说明不充分或欠缺等问题。信息公开工作存在形式化,表面化的倾向,开辟接收申请人政府信息公开的渠道后未投入充足的人力和时间对该渠道进行管理,未能保障申请人通过该途径获取政府信息的及时性,或者由于行政机关内部信件转办和管理系统的延迟导致政府对信息公开申请邮件的答复超期,损害申请人的信赖利益。

(四)行政程序违法较为普遍

根据北京市三中院就近三年来审理的各类涉违法建设行政案件有关情况的通报,2014年、2015年及20161130日之前,三中院所辖各区县各类涉违法建设行政案件的败诉率分别达到23.93%25%31.91%,呈现出逐年升高的趋势。各行政机关败诉的主要原因多集中于事实不清、依据不足;超越职权并违反法定程序,绝大多数确认违法案件均系程序原因。目前,乡镇政府成为主要的被诉对象,究其根本原因是行政机关在查处违法建设的过程中没有严格遵循法定程序进行,在多数行政部门败诉的案件中,通常是乡镇人民政府要么违背《行政强制法》关于违法建设的认定法定程序进行认定,要么超越职权认定本属于城镇规划执法部门的权限管辖。

在拆除违法建设中普通出现程序违法,既有执法人员程序意识差的问题,也有制度建设不够严密的问题。根据《行政处罚法》、《行政强制法》及《行政诉讼法》等相关规定,查处违法建设,行政机关不但要履行制作并送达《权利告知书》、《限期拆除决定书》、《催告书》、《强制拆除决定书》等一系列文书的程序,而且还要等相对人在法定期限内既不申请行政复议或者提起行政诉讼,又不拆除的,行政机关才可以依法实施。尽管对于上述执法程序已有明文规定,然而在实践中却依然大量存在着不走程序不做案卷的强拆方式。此举不但严重违反了法定程序,更使得行政机关因查处违法建设工作而败诉被确认违法的行政诉讼案件数量激增。

三、北京市以首善标准加快建设法治政府的对策建议

北京市人民代表大会常务委员会《关于开展第七个五年法治宣传教育的决议》要求政府要坚持法定职责必须为,法无授权不可为,依法行政、依法决策、依法管理。健全重大决策合法性审查机制,推行政府法律顾问制度,切实提高依法行使公共权力的能力。决议实际上为北京市政府部门及其工作人员严格依法行政提出了基本要求。

(一)以政府自身建设为龙头,建设“整体型政府”

整体型政府要求政府各部门相互协调,共同履行行政职责,完成行政任务。从组织法角度而言,各级人民政府对各项行政管理工作负总责,每一个主管部门的职责权限范围是本级人民政府按需要进行划分的,代表本级人民政府行使某一方面的管理权。从管理的专业化和方便起见,行政系统内部可以进行合理的分工,但责任归属主体是各级人民政府本身。只有树立起整体型政府理念,才能解决由于专业分工所带来的行政管理和执法中的碎片化状态。在整体型政府中,各级人民政府领导的主要职责是组织、协调各部门在各自的职责范围内协调一致地开展工作。2017年北京市法治政府建设的重点应放在与各区、各部门的沟通,强化部门执法协作联动机制的运行,所有投资项目实行一站式审批,加强区域大气污染联防联控,完善预警会商和应急联动机制。深化城管执法体制改革,完善联合执法机制,推动执法重心下移,工商、食药监、质监、消防、环保、规划国土等部门,都要在重心下移、力量下沉、服务基层等方面拿出实际行动,并建立相应的工作机制,对各区的工作予以实实在在的支持。全面推进城市管理、社会服务、社会治安、城管综合执法等多网融合。大数据和信息化时代为推进整体型政府建设创造了基本的条件。

(二)坚持法定职责必须为,主动履行法定义务

针对行政诉讼所反映出来的要求履行法定职责成为行政诉讼的突出问题,从一个侧面佐证了政府未能及时、全面、准确履行法定职责的情况还存在,政府在处理履责申请时由于疏忽大意或缺少对自身职责的准确认识而拒绝履行或拖延履行,产生败诉风险。这就要求各级政府部门应当严格按照权力清单确定的职责权限范围,主动履行法定职责,严格执法。在涉及到其他部门的职权时应当主动与相关部门沟通、协商,共同解决群众提出的问题,不能因为难以独立完成而推诿搪塞。“开墙打洞”行为本身是法律所禁止的影响房屋建筑使用安全的违法行为,应当认识到整治“开墙打洞”并不是为了疏解非首都功能的突击式执法,而是严格的执法行为,违法必究是法治政府的基本要求。行政执法机关对于违法经营行为和违法建设,不管年代多远,有什么客观因素,制止违法、纠正违法是行政执法的前提,在纠正违法行为的基础上一并研究解决附近居民的生活需要,也是法治政府建设的题中应有之义,但不能因为居民有需求而对违法行为听之任之,放纵不管。正如程红副市长所嘱咐的:“疏解整治要依法依规,该整治的整治,该疏解的疏解,但后期便民服务一定要跟上,我们疏解不也是为了老百姓生活更好嘛。”

(三)积极回应公众需求,拓展公众参与广度和深度

习近平总书记指出,把人民拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应不答应作为衡量一切工作得失的根本标准。是否让人民满意以及能否让人民满意是检验法治政府建设成效的尺度。中国政法大学法治政府研究院法治政府进行的评估结果显示,北京市法治政府建设的社会公众满意度得分刚过及格线,整体水平不高,特别是对重大决策参与情况和公正执法情况两项指标的满意度最低。这一结果反映出当前社会公众在与行政权力接触频繁的领域,未切实感受到行政权力运行状况的改善,未对法治政府建设成果产生充足的获得感。因此,首善之区的法治政府建设应当以公众需求为导向,着力提升公众满意度,打造人民认可的法治政府。在依法行政的考核中,应当高度重视公众评价,增加公众评价的权重。在制度设计中给予公众更多的参与机会,明确公众对重大行政决策的参与权,推动公众参与从形式参与向实质性参与转变,构建交涉型、回应型的参与模式。在与公众接触较频繁的行政执法等活动中,增强行政执法的效能考核,通过建立行政执法效能评估监察体系,督促行政机关严格规范执法,及时查处群众反映强烈的违法行为,确保社会对法律的敬畏、对法治的认同。

(四)加强领导干部和公务员的法治教育,提高依法行政能力和水平

2016527日北京市第十四届人民代表大会常务委员会第二十七次会议通过了《关于开展第七个五年法治宣传教育的决议》,提出要突出抓好领导干部和青少年这两个重点群体的法治宣传教育工作。在第七个五年普法教育的开局之年,北京市应完善国家工作人员学法用法制度,提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力,积极推动法治政府建设。根据中组部、中宣部、司法部、人力资源和社会保障部《关于完善国家工作人员学法用法制度的意见》,坚持重大决策前专题学法,凡是涉及经济发展、社会稳定和人民群众切身利益等重大问题,决策前应先行学习相关法律法规。同时,把法治教育纳入干部教育培训总体规划,明确法治教育的内容和要求。把宪法法律列为各级党校、行政学院的培训必修课,组织法治课程体系建设,不断提高法治教育的系统性和实效性。定期组织法治讲座、法治论坛、法治研讨等,利用国家宪法日、宪法宣誓、法律法规颁布实施纪念日等开展学法活动,推动经常性学法不断深入。建立行政执法人员、法官、检察官、律师等以案释法制度,使行政执法、案件审判、纠纷调解和法律服务的过程成为向群众弘扬法治精神的过程,实行国家机关“谁执法谁普法”的普法责任制,建立普法责任清单制度。