北京市法治政府建设发展综合报告(2015)

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  • 时间: 2016-04-29 06:41:31
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一、2015年北京市法治政府建设的主要成就

(一)加强立法的针对性和有效性,为依法行政提供基本的遵循

(二)厘清政府权力边限,依法全面履行政府职能

(三)深化行政执法体制机制改革深入推进综合执法

(四)全面建立政府法律顾问,加大对重大决策的合法性审查

(五)建立统一执法信息平台,规范行政执法行为

(六)依法严格执法,切实保护公民权益

(七)主动公开政府信息,及时回应公众关切

(八)发挥行政调解功能,化解行政纠纷和社会矛盾

(九)积极出庭应诉,提高依法行政意识

二、 2015年北京市法治政府建设存在的主要问题

(一)未能及时全面履行法定职责

(二)重大行政决策立法没有跟进

(三)行政审批制度改革还没有到位

(四)行政执法体制机制还没有理顺

(五)信息公开离人民群众的要求还有较大距离

三、北京市加快建设法治政府的对策建议

(一)以法治思维全面深化改革,推动首都社会经济的发展

(二)健全重大决策程序制度,强化对重大决策的合法性审查

(三)全面启动行政执法体制改革,规范行政执法行为

(四)建立科学的依法行政评价体系,确保权力在法治轨道上运行

(五) 加强领导干部法治教育,提高依法行政能力和水平

北京市法治政府建设发展综合报告(2015)

北京市政府法治研究中心

为深入贯彻落实党的十八届四中全会决定精神,全面推进北京法治建设,2014年12月14日,中共北京市委发布《关于贯彻落实党的十八届四中全会精神全面推进法治建设的意见》,提出建设法治中国首善之区的奋斗目标。意见要求深入推进依法行政,率先建成法治政府切实保证全市各级政府在党委领导下在法治轨道上开展工作。2015年是全面深化改革的关键之年,是全面推进依法治国的开局之年,做好2015年的法治政府工作,意义重大。1月23日,在北京市第十四届人民代表大会第三次会议上王安顺市长提出,要更加注重法治政府建设,推动首都经济社会持续健康发展,向着国际一流的和谐宜居之都迈出坚实步伐。政府工作报告一改以前的行文风格,在回顾2014年工作和对2015年的主要任务进行安排后,第三部分专门就加快建设法治政府进行了布局。 一年来,年初确立的目标是否完成,法治政府建设进展到什么程度,取得了哪些成就,存在着什么问题,需要进行认真的总结,为积极稳妥地推进下一步法治政府建设重要举措积累经验。

一、2015年北京市法治政府建设的主要成就

2015年是“十二五”规划的收官之年。五年来,北京市坚持依法行政、从严治政、廉洁勤政,政府自身建设取得了重要进展:加强政府立法工作,提请市人大常委会审议地方性法规草案38项,制定、修改、废止政府规章68项;行政执法行为进一步规范;大力推进大气污染治理、财政预算决算等17个重点领域信息公开,让群众更加有效地监督政府行为;依法全面履行政府职能,完善绩效管理体系,加强督查和行政问责,政府执行力和公信力进一步提升。2015年,北京市在依法行政各个方面都取得了较大的进展,迈上了新的台阶。

(一)加强立法的针对性和有效性,为依法行政提供基本的遵循

王安顺市长在政府工作报告中提出要做好政府立法和普法工作。加强对政府立法工作的统筹,完善法规起草和规章制定程序。制定行政调解工作办法、行政执法与刑事司法衔接规定,积极推进急救医疗服务、旅游等领域立法,加强民生改善、城市安全运行、生态环境保护等方面制度建设。市委常委会会议研究市政府2015年立法工作计划时强调,按照立法法的要求,准确把握经济社会发展大势,进一步加强统筹协调,加强顶层设计,努力提高立法的针对性、有效性。要紧紧围绕疏解非首都功能、治理“城市病”等任务,深入研究相关立法工作,通过高质量的立法,促进解决地方社会治理领域重大问题,更好贯彻落实中央大政方针政策。市政府2015年立法工作计划共安排立法项目74项。其中,力争完成项目12项,包括拟提请市人大常委会审议地方性法规项目2项,拟出台政府规章项目10项;抓紧工作、适时提出项目20项,包括地方性法规项目6项,政府规章项目14项;调研项目42项,包括地方性法规项目21项,政府规章项目21项。《急救医疗服务条例(草案)》、《政府规章制定办法(修订)》、《行政执法与刑事司法衔接规定》、《旅游管理条例(修订草案)》、《房屋租赁管理条例(草案)|、《行政调解工作办法》、《居住证管理办法》、《非机动车摩托车等车辆管理若干规定》等名列其中。

为破解发展难题,市政府决定研究出台居住证制度,研究制定积分落户政策;提出要推动制定房屋租赁管理条例,开展新一轮地下空间三年整治,依法治理群租房,加强人口数据信息动态监测,做好流动人口的服务与管理;着力缓解交通拥堵,加大停车治理力度,严格停车执法,规范停车收费。2015年北京市政府工作报告重点工作分工方案表明,备受人们关注的居住证制度及积分落户政策的研究制定工作,将于2015年12月底前完成。11月13日下午,市委全面深化改革领导小组召开第六次全体会议,审议了《北京市居住证管理办法(草案)》,要求进一步统一思想、提高认识,做好与国家相关政策、条例的衔接,不断完善政策体系,稳妥推进。目前研究方案已完成,与国家层面的《居住证管理办法》对接后即将出台,酝酿了6年的居住证制度终将破土,长期存在的暂住证制度也将退出历史舞台。

《房屋租赁管理条例(草案)》列为市政府2015年抓紧工作、适时提出的6项地方性法规项目之一。8月1日,市人大常委会城建环保办组织部分市人大常委会委员、市人大城建环保委员会委员、市人大代表和相关专家学者,召开《北京市房屋租赁条例》立项论证座谈会,市住建委介绍了本市房屋租赁基本情况及《北京市房屋租赁条例》立项论证工作情况。市人大认为,市房屋租赁立法工作要从建设宜居城市、保障人居安全的高度出发,认真落实首都功能定位的要求,加强与户籍改革等相关制度的衔接,注意解决“城市病”等相关问题,明确房屋租赁各方主体的权利和义务。

2015年,市政府审议通过了《北京市行政调解办法》《北京市人民政府督促检查工作办法》《北京市市场主体住所(经营场所)登记管理若干规定》,废止了《北京市事业单位登记管理办法》、《北京市城市自来水厂地下水源保护管理办法》、《北京市大中型公共建筑停车场管理暂行规定》、《北京市公共场所禁止吸烟范围若干规定》等规章。《北京市制定政府规章程序办法(草案)》及说明,4月28日至5月18日在市政府法制办网站公开征求意见。市政府法制办组织对《北京市公共信用信息管理办法》、《北京市社会救助实施办法》等进行了立项论证。《旅游管理条例(修订草案)》、《非机动车和摩托车管理若干规定》等,将列入2016年重点工作项目。

2015年政府立法涉及8项规范政府共同行为的立法项目。这8项规范政府共同行为立法项目并非单摆浮搁,而是贯穿行政权力运行各个关键环节,在行政程序规则、政府规章制定、行政规范性文件备案、行政执法人员管理、行政执法机关移送涉嫌犯罪案件、行政执法争议协调裁定、行政调解、行政问责等方面浑然一体,构成了规范政府共同行为的综合制度体系,为政府依法行政加了一道又一道“紧箍咒”。

根据2015年4月14日北京市人民政府办公厅印发《北京市人民政府立法协商工作程序规定》的通知(京政办发〔2015〕20号)要求,政府立法加强了立法协商工作。市政府年度立法工作计划(草案)经市政府法制办征求各位副市长意见,并书面报请市政府同意后,由市政府以市政府党组名义书面请示市委,提请开展立法协商工作重要政府规章经市政府法制办会同起草部门向分管相关业务工作和法制工作的副市长汇报,并书面报请市政府同意后,由市政府以市政府党组名义书面请示市委,提请开展立法协商工作。市政府法制办要会同起草部门,积极做好与市政协办公厅和市政协各专门委员会的沟通协商工作。市政府党组收到市委批转的市政协立法建议后,交由市政府法制办研究办理。重要政府规章经市政府常务会议审议通过,即由市政府法制办将市政协立法建议的采纳情况书面报请市政府同意后,由市政府以市政府党组名义书面报告市委。

2015年5月28日,市十四届人大常委会第十九次会议初次审议《北京市统计条例(草案)》。与以往不同的是,代表市政府向市人大常委会作说明的不再是负责起草工作的市政府相关部门负责人,而是主管法制工作的副市长。此举在全国地方政府中首开先河,今后还将成为地方性法规立法程序的常态。报告人的变化意味着市政府对立法工作的全局把握和对部门利益与社会利益关系的综合平衡,对法规规章的起草和审核提出了更高的要求,加上了一道“紧箍咒”。

(二)厘清政府权力边限,依法全面履行政府职能

职权法定是依法行政的基础,职能科学、权责法定是北京市建设法治政府的重要指标。厘清政府与市场、社会的边界,要求建立政府权力清单制度,执行市级审批事项清单、投资项目审批事项清单和行政处罚权力清单,为全面履行政府职能提供依据。北京市人民政府关于深入推进行政审批制度改革工作的实施意见》要求,对法律法规未明确规定为前置条件的,一律不再进行前置审批。2015年底前公布市级政府部门权力清单、责任清单,进一步严格行政许可设定标准和审查程序。拟新设行政许可的,要按照行政许可法有关规定严格予以审查。为深入贯彻落实党中央、国务院关于深化行政审批制度改革的重要部署,建立健全政府权力清单制度,切实规范行政审批行为,接受社会监督,市政府决定公布《北京市人民政府各部门行政审批事项汇总清单(2015年版)》在首都之窗政务门户网站、市编办网站向社会公布对纳入清单的行政审批事项,市政府各部门依职权依法实施审批工作任何部门不得在清单外实施其他行政审批,不得对已取消和下放的行政审批事项以其他名目搞变相审批,坚决杜绝随意新设、边减边增、明减暗增等问题。

在公布行政许可清单的同时,市政府公布《北京市行政处罚权力清单(2015年版)》,要求市政府及各有关部门的行政处罚权力清单2015年3月底前在首都之窗门户网站和市各有关部门门户网站公示各区县政府及所属街道办事处、乡镇政府和区县政府各有关部门的行政处罚权力清单于2015年4月底前在各区县政府门户网站公示。各部门随即公布了行政处罚职权汇总表,行政处罚权力运行流程图。除了公示相应的违法情形和处罚类型、依据等信息外,处罚的每个具体步骤也被一一“晒”出。市城管执法局行政处罚职权392项市环保局行政处罚职权332项市交通委 行政处罚职权570项每一项权力背后都体现一份责任,权力清单把责任和权力对应起来,让权力公开运行,接受社会监督,同时,把各级政府之间,各个部门之间,及层级之间的权限划分得更清楚,更清晰,使其运行更合理,有效解决政府权力运行过程中体制不顺问题。

在公布行政审批、行政处罚清单的基础上,2015年12月6日,北京市人民政府发布了《关于建立市政府部门权力清单责任清单制度的通知》(京政发[2015]62号),制定《北京市政府部门行政强制等权力清单》,根据法无授权不可为的原则,将市政府部门行使的直接面对公民、法人和其他组织的行政职权事项纳入《北京市政府部门行政强制等权力清单》,并按照行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政给付、行政检查、行政确认、行政奖励、行政裁决和其他类别予以分类,并且按照简政放权、放管结合、优化服务的要求,建立完善权力清单动态管理机制。权力清单也是责任清单,在建立权力清单的基础上,北京市在全国首创“通用责任清单+专项责任清单”的管理模式,建立北京市政府部门行政职权运行通用责任清单制度,依据行政职权事项分类,对行政职权运行各环节对应的责任事项作出明确规定。2015年度政府信息公开网站分别发布行政审批、行政处罚、行政强制、行政征收、行政给付、行政检查、行政确认、行政奖励、行政裁决和其他类别等权力清单,明确了9类行政职权共计116项共性责任,涉及45个政府部门4664项权力。通用责任清单着眼于规范权力运行,专项责任清单则着眼于治理“大城市病”,针对城市管理领域跨部门、跨层级的管理事项和难点问题,界定职责分工,落实管理责任,编制了人口调控与服务管理、大气污染防治等6个专项责任清单。建立行政权力清单制度,各部门才能真正根据法定职责必须为的原则,全面履行法律法规规定的职责,强化本部门“三定”方案规定的主体责任,解决不作为、乱作为的现象。

北京市积极推进体制机制创新,北京市政务服务中心11月9日正式对外办公,政务服务中心将行政审批职能集中,整合组建审批处,整建制进驻大厅,部门向审批处授权,实现咨询、受理、审批、发证在大厅全过程办理。实现“一个窗口对外,集中办理、统一办理、联合办理”等“一站式”服务,有效解决了企业和群众办事“多部门跑”、“前后台跑”的问题。针对企业和群众普遍反映的投资项目“审批难”问题,北京市政府扎实推进公共服务类建设项目审批改革试点,加快建设投资项目在线审批监管平台,实现全市投资项目审批“一张网”,实行统一接件、受理、反馈、送达。对比改革前,北京市投资项目审批环节从80多个减少到50多个,审批时限从300多个工作日平均压缩到109个工作日。

近年来,北京市已先后分五批取消和下放438项审批事项,其中,取消233项、下放区县政府部门205项,精简比例45%。2015年全年取消200多项市级行政审批事项。2月9日,北京市人民政府发出了《关于取消和下放一批行政审批项目的通知》(京政发(2015)6号市政府决定,再取消和下放48项行政审批项目,其中取消行政审批项目39项,下放管理层级行政审批项目9项。

(三)深化行政执法体制机制改革深入推进综合执法

在行政执法体制改革中,北京市提出,整合执法主体,相对集中行政处罚权,构建横向有分工、纵向有层级,权责明确、边界清晰、衔接有序、传导有效的行政执法体系。推进城市管理体制改革试点的基本思路是,理顺条块、层级间的权责关系,合理划分垂直管理部门、属地政府主体责任,推动专业职能和管理重心下移,提升基层服务管理能力。王安顺市长到石景山区调研城市管理体制改革试点工作后认为,石景山区试点工作态度坚决、工作扎实,协同共治、发动基层,为全市城市管理体制改革探索了新路、树立了导向,要求石景山逐步探索出适合首都发展、可复制、可推广的好经验,为在全市推广打下坚实基础。石景山模式是公安、交通、安监、工商、食药、环保、消防等过去自成体系的职能部门,现在都派专人全职进驻街道,由街道统一调度指挥王安顺市长在政府工作报告中提到,要“深化城市管理体制改革,总结推广石景山区试点经验,出台街道社区管理体制改革意见,推进城市管理重心下移、力量下沉。”石景山“大城管”改革启动以来,城管执法队伍实施“双重管理”体制,城管、公安、食药等单位已分别向街道派驻执法人员273人,推动管理重心下移和专业职能下沉,城市综合管理能力明显提升,城市环境明显变化。朝阳区表示,下一步将按照“跨部门、相关联、可承接”的原则,明确在街道开展城管综合行政执法,联合区市场监管、环保、安监、卫计、文化等相关部门的力量,明确主体责任、权力清单、执法程序,统一集中实行综合行政执法。

2015年3月,经国务院和中央编委确定在全国138个试点城市开展综合行政执法体制改革试点,北京市平谷区被确定为农业综合行政执法体制改革的试点。平谷区将区农业局机关、区农业局所属种子管理站和植物保护站以及区农业局农业综合执法队下设的动物卫生监督所、渔政监督管理站、农机安全监理所、种植业执法队等所有涉及到的农业执法职能进行整合,设立统一的农业综合行政执法机构,整合职责后,其他部门不再担负农业执法职能。在过去的一年中,全区在市委和区委的领导下圆满完成了城市管理体制改革试点工作任务,市检查组给石景山区打出了91.84分

(四)全面建立政府法律顾问,加大对重大决策的合法性审查

四中全会决定要求积极推行政府法律顾问制度,建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍,保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用。王安顺市长年初在作政府工作报告时表示,今年北京将全面推行政府权力清单制度,同时,推行政府法律顾问制度,建立法律顾问队伍。过去政府部门多是聘请某个律师事务所或一些专家学者个人当法律顾问,受专业性影响较大,北京市在法律顾问队伍建设方面走出了一条新路,摆脱以往单纯“外挂”专家的模式,建立以政府法制机构人员为主体、专家和律师为补充的政府法律顾问队伍,形成以内为主、内外互补的工作格局,为依法行政提供更为有力的智力支持和保障。

各区县的政府法律顾问制度也先后建立了起来,早在2014年,东城区人民政府通过了《东城区法律顾问工作暂行办法》,建立政府法律顾问工作制度2015年怀柔区民主政治和法制建设领域的一项重点改革任务就是建立政府法律顾问制度。2015年12月29日,怀柔区以区政府办名义印发了《怀柔区政府法律顾问工作规则》要求区政府各工作部门、街道办事处、镇乡政府设立法律顾问机构,并制定本部门法律顾问工作制度。朝阳将建立初步拟定10人政府法律顾问制度一半来自法学专家一半来自职业律师区政府法律顾问可以对区政府规范性文件、重大行政决策和重大合同行为进行合法性审查。

政府法制办作为政府在依法行政工作中的参谋、助手和法律顾问,是行政决策合法性审查的主体,在政府行政决策过程中要主动为政府提供优质高效的法律服务,尤其要为城市建设、房屋管理等关系重大民生的事项把好关口、做好服务。如2015年1月下旬,德胜门内大街违法私挖地下室导致塌陷事故产生重大社会影响,迅速成为舆论焦点。地下空间开发利用监管涉及规划、人防、土地管理、住房与建筑管理、环境保护、消防、市政市容管理等多个部门,法律性质复杂、管理职能交叉、执法效能不高。类似问题不仅限于此,并且成为长期困扰城市治理的难题。市政府法制办向市政府呈报了《关于违法私挖地下室法律问题研究情况的报告》,对私挖地下室违法行为涉及的相关法律规定以及查处违法建设的依据、主体、职权、程序进行了清晰梳理,分析了执法中存在的履职不全面、不彻底、不常态和对执法程序理解把握不到位等问题,并就严厉打击违法建设提出有针对性的建议,为市领导决策提供了重要参考。

(五)建立统一执法信息平台,规范行政执法行为

针对人民群众对行政执法中存在的不作为和选择性执法执法不规范和乱作为多头执法和推诿扯皮以及执法的社会效果不好不满意问题,北京市启动执法信息服务平台,完善权力运行监督制约体系。通过统一规范行政执法程序,建立执法全过程记录制度,发挥行政执法信息服务平台的信息综合和监控作用,实现严格规范公正文明执法。

2015年4月1日,立足于实现行政执法数据归集和监控的北京市行政执法信息平台一期工程建成并投入使用,这也是全国首个地方政府搭建的行政执法信息服务平台。目前一期工程已成功归集了全市2000多个执法机构、36000多名执法人员、3000多部法律法规、1.1万项行政职权以及8万多条行政处罚和行政复议案件的动态数据,并开发了14个主题模块和78个分析模型,建立了执法密度、执法强度和执法均衡度3类评价指标。平台最终建成后,将成为覆盖执法组织、权责配置、执法队伍管理、共同行为规则、行政权力运行、执法监督评价等环节多位一体的行政执法监督体系。

(六)依法严格执法,切实保护公民权益

2014年北京市人民代表大会法制委员会对市人民政府关于本市行政执法工作情况报告的意见和建议指出,城市管理面临的一系列问题还不能得到有效治理,运动式、突击式执法仍是部分执法部门常用的执法方式,执法不作为、乱作为现象在部分执法领域还比较普遍。2015年,北京市加大了行政执法力度,在整治违法建设、环境污染和产品食品药品质量等方面重拳出击,取得了阶段性成果。

2015年计划拆除违法建设1500万平方米,重点对农村集体土地上的违法建设,以及学校、医院周边等群众反映强烈的违法建设进行拆除。为了防止区县到了年底才突击完成任务,“台账”以半年为时限进行考核,即2015年上半年须完成拆除台账任务的50%以上,下半年完成台账任务的100%,确保2015年底完成全部拆除工作。2015年全市共拆除违法建设1818万平方米,是历年来规模最大的一年。通过拆除违法建设减少或迁移流动人口近32万人,相应减少年用水量1200万立方米,垃圾近11万吨。

被称为“史上最严”的新环保法2015年开始施行,北京市严格执行《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国大气污染防治法》和《北京市大气污染防治条例》,深入贯彻落实《国务院办公厅关于加强环境监管执法的通知》,积极推进环保网格化管理模式,将环境监管职责逐步落实到街乡(镇)、村(社区),提高监管能力,加大执法力度,保持打击环境违法行为的高压态势。市有关部门、各区县组织开展了贯穿全年的环境保护大检查行动,查清污染源底数,建立基于重点污染源“一厂一档”的环境监察管理平台,并切实加大执法处罚力度。全市环保部门共查处大气类固定源违法行为1937起(次)、移动源违法9025起(次),处罚金额7000余万元,大气类违法处罚占环保行政处罚总数55%以上。同时,利用新修订的《中华人民共和国环境保护法》赋予的按日连续处罚、查封、扣押、限产停产等手段规定,从严查处297起环境违法行为。对违法情节突出、屡查屡犯的环境违法行为,加大曝光力度,重点曝光了“大气条例第一例加倍处罚”、“查封首例不正常运行大气污染防治设施”等典型案例,放大了执法效果,震慑了违法企业。

北京市质量技术监督部门着力推进特种设备监管、大气污染治理、质检利剑、民生计量等方面的行政执法工作加大对违法行为的惩戒力度,全年共开展执法活动19460起,查处案件621起,处罚金额677.49万元。与2014年相比,查处案件、处罚金额有所增加。有力的维护了人民群众利益、规范了首都经济秩序、提升了质量安全水平。2013年以前,北京市商务系统16个区有9个区没有实施过一般程序处罚2015年,所有区都实现了商务行政处罚“零突破”。

(七)主动公开政府信息,及时回应公众关切

北京市要求落实政府信息公开的相关规定,重点推进财政预算、公共资源配置、重大建设项目批准和实施、社会公益事业建设等领域的政府信息公开,重点公开京津冀协同发展、城市治理、生态环境保护、民生保障等方面规划信息。围绕百姓普遍关心的大气治理、污水治理、垃圾处理、拆除违法建设等四项目标责任书工作进展情况,及时发布工作进展和深度解读稿件,督促工作推进。如针对央视“北京草莓检出农药残留”的报道,及时发布昌平草莓安全达标的有关澄清信息,将草莓生产的真实情况、质量安全具体控制措施等通过媒体呈现给消费者。

2015年主动公开政府信息1012091条,主动公开规范性文件7832件,主动公开重点领域政府信息486760条。全市回应公众关注热点或重大舆情11801次。全市申请总数为32271件。申请方式中,当面申请17976件,占总数的55.70%;以传真形式申请42件,占总数的0.13%;通过网络提交申请1247件,占总数的3.86%;以信函形式申请13008件,占总数的40.31%。全市32271件申请办结数为30930件,其中按时办结数29949件,延期办结数981件,其余未到答复期的按照《条例》时限规定在2016年答复。已答复的30930件申请中,“属于已主动公开范围”678件,占总数的2.19%;“同意公开”11342件,占总数的36.67%;“同意部分公开”344件,占总数的1.11%。“不同意公开”2024件,占总数的6.55%。其中,涉及国家秘密30件;涉及商业秘密59件;涉及个人隐私287件;危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定32件;不是《条例》所指政府信息1280件;法律法规规定的其他情形340件。“不属于本行政机关公开”1972件,占总数的6.38%。“申请信息不存在”12328件,占总数的39.86%。“告知作出更改补充”2123件,占总数的6.86%。“告知通过其他途径办理”119件,占总数的0.38%。

(八)发挥行政调解功能,化解行政纠纷和社会矛盾

2015年9月1日北京市实施了《北京市行政调解办法》,这是我国规范行政调解工作的首部省级政府规章,使行政调解工作走向规范化与科学化迈上了重要台阶。北京市建设法治中国首善之区实施意见提出要完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系。完善仲裁制度,健全行政裁决制度,加强行政调解制度建设,完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制。行政调解作为解决社会矛盾的重要途径,北京市一直十分重视。近五年来,运用行政调解受理矛盾纠纷共1490429件,成功调解1141221件,成功率为76.57%。其中2011年受理292735件,2012年246982件,2013年293399件,2014年302730件,2015年受理354583件。仅海淀区政府2015年底共受理行政调解案件95383件,办理32215件,办结26528件,成功率59.4%;朝阳区政府各部门2015年解决各类行政争议83772件,调解成功64889件,调解成功率达77%。朝阳区住建委施行专人包案、领导包片的工作 机制,确保快调 快结,避免矛盾升级;突发事件力求到位及时、书面受控、化解彻底,重要节点忘却4小时备勤机制,有效地维护了行业、社会稳定。

北京仲裁委员会成立于1995年,二十年来,北京仲裁委员会累计受理案件26000余件,总标的额达1500多亿元。英国《经济学人》信息部对其这样评价——唯一一个能够达到甚至超过国际标准的中国本土仲裁机构。2015年受理案件数量、标的额均再创新高,据统计,全年共受理案件2944件,比2014年增长903件,增幅44.2%;案件标的额为411.1亿元人民币,比2014年增长251.7亿元,增幅157.9%。2015年共审结案件2425件,增长670件,增长率38.18%。2015年10月17日郭金龙、王安顺走进仲裁厅、立案厅和图书室仔细察看、听取汇报,对仲裁委员会的工作予以了充分肯定。

行政复议是行政系统内部解决行政纠纷的主要途径。2015年全市各级行政复议机关共收到行政复议申请7571件,受理6601件,审结6152件。其中维持4331件,驳回申请518件,直接纠错580件,终止705件,调解5件,其他处理13件。2015年北京市政府行政复议机关共审结各区县人民政府行政复议案件482件,其中维持407件,驳回申请23件,撤回终止11件,责令履责10件、撤销26件、确认违法3件、其他处理2件。

(九)积极出庭应诉,提高依法行政意识

5月1日,新修订的《行政诉讼法》正式实施,实行立案登记制后,市政府行政应诉案件由实施前的3件激增到427件,8个月的案件量是此前10年总和的近6倍。全市各级人民法院全年审结行政案件13893件,同比上升53.3%全年受理行政案件15451件,同比上升70.2%作为全国首批跨行政区划法院的北京市第四中级人民法院,2015年共受理行政、民事、刑事、执行等各类案件1893件,其中以区政府为被告的一审行政案件1397件,占全院收案总数的73.8 %,是2014年全市法院受理的该类案件总量216件的近 7倍,占2015年全市各中级法院受理一审行政案件(不包括北京知识产权法院受理的知识产权行政案件)总数的54.27%。

北京市要求,各级行政机关要支持法院受理行政案件,被诉行政机关负责人应当出庭应诉,不能出庭的应当委托行政机关相应的工作人员出庭,尊重并执行法院生效裁判。2015年,时任顺义区区长卢映川、门头沟区区长张贵林以及西城区副区长李岩、丰台区副区长刘文洪、顺义区副区长朱家亮、房山区副区长卢国懿、密云县副县长郭鹏、延庆县副县长刘明利等作为行政机关负责人主动出庭应诉,出庭应诉案件多为重大、疑难或新类型案件,且既出庭又“出声”,对于有效化解行政争议、密切官民关系起到积极作用。行政机关负责人不能出庭的,均委托工作人员出庭,行政机关工作人员出庭率达到100%。各区政府高度重视行政应诉工作,不仅能够按照新行政诉讼法的规定进行答辩、举证,而且还积极采取业务培训、座谈交流、旁听庭审等多种形式提升应诉水平。

出庭应诉只是开局。新的行政诉讼法颁布后,全市政府机关变压力为动力,依法行政持续推进,朝阳区政府依托依法行政教育基地全面培育领导干部法治思维;平谷区政府坚持阳光决策,将政府常务会向公众开放。领导干部和公务员学法用法已成为制度和常态,2015年,市委组织部在北京大学举办了领导干部依法行政专题培训班,北京市人力社保局在北京行政学院举办了公务员依法行政专题培训班,市公务员局、市公务员能力建设中心联合举办了2015年度基层公务员依法行政专题培训班,全市各区县街道、乡镇承担一线执法任务的260多名同志参加培训。北京市委党校各类主体班次将法治中国的首善之区建设作为培训教育的重要内容,开设了领导干部的法治思维、宪法权威与依法行政,对北京市依法行政和法治政府建设进行了研讨,在各期处级班上开设了依法行政小班。各区、委办局也将依法行政培训常态化,7月,平谷区委组织部和区政府法制办联合举办2015年领导干部依法行政专题培训班,培训对象包括各行政执法单位的一把手、主管依法行政工作的副职、法制科长及部门执法人员共计380余人;10月,通州区2015年“依法行政”专题研讨班在区委党校开班12月8至10日,西城区委组织部与西城区政府法制办联合举办“深化改革与依法行政” 培训班暨处级领导干部(扩大)第二期专题研讨班。

从行政案件审判过程可以看出,行政机关从源头上预防和化解行政争议的主动性和积极性进一步增强。行政机关更加注重从源头上预防行政争议的发生,不断提升依法依规依程序执法的水平。在行政争议发生后,一些行政机关一旦认识到被诉行政行为存在不合法、不合理情形的,或者行政行为虽不存在合法性、合理性问题,但行政争议未能得到实质性解决的,能够主动纠正有缺陷的行政行为,或为当事人进一步畅通解决问题的渠道,争取当事人的理解,努力化解行政争议,取得较好成效。

三、 2015年北京市法治政府建设存在的主要问题

2015年北京市四中院审结的一审行政案件中,判决行政机关败诉的案件占全部实体判决案件的25.24%。这一数据足以说明在依法行政中还存在着不少问题。

(一) 未能及时全面履行法定职责

从行政复议案件情况看,行政机关存在着未依法履行职责的情况。部分行政机关由于职责意识不清晰、对待工作不重视、法律掌握不全面或信访与履责相混淆等原因,导致本应履行的职责没有履行,或者没有依照法定程序履行。从北京市四中院受理的行政诉讼案件看,行政机关败诉的原因之一是行政机关未及时、全面、准确履行法定职责。该原因导致行政机关败诉的案件约占行政机关败诉案件总数的12.5%,主要表现为行政机关拒绝接收公民、法人或者其他组织提出的履责申请,未对公民、法人或者其他组织提出的属于其法定职责范围内的申请事项进行调查处理,将属于其本机关法定职责范围内的申请事项通过信访程序转交下级行政机关处理等情形。根据政风行风热线、电子监察中心和行政投诉电话的数据统计,2013年1月到2015年5月底,共受理反映各级政府机关及其工作人员不履职、不认真履职和违法履职的投诉件2760件次。

(二) 重大行政决策立法没有跟进

早在2011年,根据《北京市人民政府关于加强法治政府建设的实施意见》要求,市政府法制办拟定了《北京市重大行政决策程序规定》。在建设法治中国首善之区背景下,推进重大行政决策立法又成为政府工作的重点。全面依法治国实施意见和王安顺市长年度工作报告均提出推进重大行政决策程序地方立法,明确事项范围、程序和责任,把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定作为重大行政决策法定程序。把重大行政决策纳入法治化轨道。但至今重大行政决策立法仍没有列入议事日程,致使重大行政决策的出台受到人们的质疑,尽管有关部门再三解释措施的出台不是拍脑门决策,但由于没有正式的决策法定程序,客观上存在着随意性的可能。

(三) 行政审批制度改革还没有到位

近年来北京市行政审批制度改革取得了一定的进展,但行政审批事项精简下放的含金量不高、协同性不够,审批的环节和程序没有完全理顺,审批流程仍然比较复杂,群众对审批环节多、时间长、项目落地慢问题反映比较强烈。有的部门对改革行政审批制度的目的认识不到位,片面地认为行政审批制度改革就是减少和下放审批事项,而不重视审批流程梳理和优化;还有的搞“数字游戏”,将审批改为核准、审核、事前备案,或者对行政审批事项进行无关联的合并,群众的办事程序却并未减少,反而增加了环节。在当前持续的行政审批制度改革中,一些行政部门造了许多概念,并且在一夜间细化了许多环节,分化出了许多事项,采取着精简、合并、下放、程序倒置等等举措。下放权限也好,合并事项也罢,从严格意义上讲,对行政相对人而言都不是管理事项的真正减少,最多是贴近与方便了行政相对人。但审批仍在、管制仍在。仅就相对人这个角度而言,行政审批精简的真正效果还未能充分反映出来。同时,在以往和当前的行政审批改革中,往往过分关注前面的松,而对后面的管理却注意不够。一旦松审而懈管,就会出现社会管理的失控,导致新一轮严控、严审的反弹,所谓“一管就死、一放就乱”的恶性循环往往肇始于此。有的行政审批部门将大量精力放在如何办理许可证和有关批文方面,但对于许可证发放之后,对取得许可的单位和个人是否严格按照国家有关规定从事生产经营活动,却监管不力,违法经营、违法建设、违法拆迁、违法施工、侵害群众利益和公共利益现象时有发生。

(四) 行政执法体制机制还没有理顺

行政不作为、不执法现象仍是当前依法行政中存在的主要问题。治理水污染方面统筹不够、执法不严,没有实现多个部门协调配合、联防联治,治理效果尚需改进。执法监督部门对政府系统行政执法工作要求不够严,日常督促检查力度不够大,对一些执法部门出现的不执法、不作为现象没有及时研究,行政执法乱作为的问题没有得到完全解决。尽管加大了拆除违法建设的力度,但同时,新生违建仍屡禁不止,“零增长”目标未实现全覆盖,且呈现点多面散趋势。

(五) 信息公开离人民群众的要求还有较大距离

从提起行政复议和行政诉讼的案件类型看,在行政机关败诉案件中,政府信息公开类案件占51.25%,信息公开成为行政复议和行政诉讼的重点领域,案件数量呈现出大幅上升的态势,案件败诉率相对较高。特别是基层单位信息公开力量相对薄弱、依法公开能力亟待进一步提升。2015年全市行政机关受理有关政府信息公开行政复议案件1632件,包括市政府受理708件,16个区政府受理783件、具有行政复议职能的市政府工作部门受理141件。其中,做出维持行政机关做出的信息公开答复告知的692件,撤销行政机关做出的告知书的221件,确认行政机关所做出的政府信息公开告知书违法的19件,责令行政机关限期履行法定职责的3件,驳回申请人行政复议申请的44件,申请人自愿撤回申请,复议终止审理的49件,其他方式结案162件,未审结442件。

2015年全市行政机关受理有关政府信息公开行政复议案受理情况

全市法院共审理与政府信息公开有关的行政诉讼案件2192件,一审案件1422件。其中,判决维持原具体行政行为5件,判决驳回诉讼请求409件,判决全部撤销行政行为174件,判决部分撤销行政行为30件,判决行政机关履行法定职责11件,判决确认违法40件,裁定驳回起诉469件,裁定准予撤诉89件,裁定移送其他法院审理27件,未审结168件。二审案件770件。其中,判决维持314件,判决撤销6件,裁定驳回389件,裁定发回重审2件,裁定撤销一审裁定并指令立案审理3件,裁定撤诉19件,裁定其他30件,未审结7件。四中院在行政机关败诉案件中,政府信息公开类案件占51.25%,行政复议类案件占17.50%,公房租赁类案件占11.25%,行政不作为类案件占6.25%,行政强制类案件占5%,房屋征收补偿类案件占3.75%,其他类型案件占5%。

北京市四中院审理一审行政案件行政机关败诉案件分布图

三、北京市加快建设法治政府的对策建议

王安顺市长在2016年政府工作报告中提出,要全面推进依法行政。落实国家法治政府建设实施纲要,出台我市实施方案,推动法治政府建设与创新政府、廉洁政府、服务型政府建设相结合。积极推进气象灾害防治等领域立法,制定排污许可证管理等政府规章,探索公众参与立法新途径。推动行政部门职责法定化,深化行政执法和监督体系建设,加强行政执法信息服务平台建设,抓好全国综合行政执法体制改革试点,严格规范公正文明执法,全面推行政府法律顾问制度。增强全社会特别是公职人员尊法学法守法用法观念。为此,当前和今年依法行政工作的重点应从以下几方面下功夫,争取率先建成法治政府

(一)以法治思维全面深化改革,推动首都社会经济的发展

在以往存在的大量行政不作为中,很大一部分是由于本领恐慌,习惯了以前的管理模式,在新常态下如何依法推动工作在有些领导干部和公务人员那里成为一个问题。在传统观念引领下,应用法律手段解决问题成了利用法律赋予的强制力对相对人采取惩罚和强制措施,而对依法保护公民和企业的正当权益和合法利益重视不够,似乎加大对违法行为的惩罚力度就能有效遏制违法行为,处罚层层加码。法治思维要求实现政府与社会的共治,善于运用行政指导、行政合同等新型行政行为方式,寻求相对人的支持、配合和理解。如果仍然沿用过去制造“大城市病”的管理方式,必定难以根治“大城市病”。适应首都发展新形势,就要求我们必须摒弃“管制思维”的行政管理方式,树立群众观念,运用法治思维和法治方式推动共同治理,广泛凝聚各方共识,寻求城市发展难题的最优解。王安顺市长在参加全国人大北京团小组审议时表示,对于大家关注的交通问题,要多用法律手段和经济手段,少用行政手段解决。

(二)健全重大决策程序制度,强化对重大决策的合法性审查

早在2014年,中共北京市委关于贯彻落实党的十八届四中全会精神全面推进法治建设的意见》,为深入贯彻落实党的十八届四中全会精神,全面推进北京法治建设,提出推进重大行政决策程序地方立法,把重大行政决策纳入法治化轨道。重大行政决策程序地方立法应再次纳入市政府的立法计划,争取早日颁布施行。只有以立法的形式明确重大行政决策的程序规则,才能确保决策的科学化、民主化和法治化。重大决策程序规定可以规定重大行政决策的范围,重大行政决策出台前应当广泛听取群众的意见,进行专家论证和民主协商,进行社会风险评估,并且向本级人大报告,未经法制机构合法性审查或经审查不合法的,不得提交讨论。北京长安街及其延长线等10条道路禁止电动自行车通行,市交管局相关负责人表示,不是拍脑袋出台的,前期经过了多次研究调研,多部门联合分析会议,同时,我们还邀请社会各界一起座谈。但显然,影响面如此广泛的行政决策出台,必须经过五个步骤:公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论,这才能保证重大决策在程序上的合法性。正如有学者指出的,涉及这么多使用者的措施,不能是一个政府部门的通知就解决了。北京的举措应该出,但管理方式方法值得商榷,应该更广泛的征求各利害关系的意见,形成共识更大的一个管理措施再向社会公布。北京市人大常委会主任杜德印表示:“公共政策制定要有公共治理思维,一定要让广大市民充分发表意见。”对于供暖季单双号限行的问题,涉及公共利益,政府要当好主持人,让公民有序参与到公共治理中,避免行政简单决定。城市公共治理中,要少一些限、控、禁的措施,多一点民主参与讨论,找到解决复杂问题的最大公约数,形成社会共识。

不仅如此,决策出台后,还需要完善行政决策档案管理制度,建立重大行政决策绩效评估机制,加强对重大行政决策实施情况跟踪反馈和监督检查。完善决策过错认定标准和责任追究启动机制,落实重大行政决策终身责任追究制度及责任倒查机制。因此,制定重大行政决策程序规定是推动下一阶段北京市依法行政的重点之一。

(三)全面启动行政执法体制改革,规范行政执法行为

2015年12月24日,中共中央、国务院发布了《关于深入推进城市执法体制改革 改进城市管理工作的指导意见》,提出直辖市可以全面启动改革工作,各省、自治区、直辖市政府要制定具体方案,明确时间步骤,细化政策措施,及时总结试点经验,稳妥有序推进改革。意见要求在与群众生产生活密切相关、执法频率高、多头执法扰民问题突出、专业技术要求适宜、与城市管理密切相关且需要集中行使行政处罚权的领域推行综合执法。到2017年年底,实现住房城乡建设领域行政处罚权的集中行使。上述范围以外需要集中行使的具体行政处罚权及相应的行政强制权,直辖市政府可以自行确定。同时实行重心下移,在设区的市推行市或区一级执法,市辖区能够承担的可以实行区一级执法,区级城市管理部门可以向街道派驻执法机构,推动执法事项属地化管理;市辖区不能承担的,市级城市管理部门可以向市辖区和街道派驻执法机构,开展综合执法工作。派驻机构业务工作接受市或市辖区城市管理部门的领导,日常管理以所在市辖区或街道为主,负责人的调整应当征求派驻地党(工)委的意见。逐步实现城市管理执法工作全覆盖,并向乡镇延伸,推进城乡一体化发展。

2016年1月22日,在北京市第十四届人民代表大会第四次会议上,市长王安顺作北京市政府工作报告时提出,要提高城市管理精细化、法治化水平。落实中央深入推进城市执法体制改革、改进城市管理工作的指导意见,提高管理、执法和服务水平。坚持重心下移、职能下沉、资源下放,强化街道统筹职能,加快构建“大城管”城市综合管理格局。在“三严三实”整改中,检查组认为,城市精细化管理改革推进不够,没有有效解决基层城市管理体制机制问题。今后要研究制定理顺首都城管执法体制的措施办法,按照属地管理、权责一致的原则,合理界定市、区、街道三级城管职能。推进街道地区管理委员会建设,建立健全工作会商、督促检查、奖惩考评等工作机制,加快推进社会服务与城市管理重心下移、职能下沉、资源下放,使街道办事处在社会服务与城市管理中发挥主导作用。整改措施包括:落实中央深入推进城市执法体制改革、改进城市管理工作的指导意见,提高管理、执法和服务水平;坚持重心下移、职能下沉、资源下放,强化街道统筹职能,加快构建“大城管”城市综合管理格局。在总结石景山模式的基础上,在全市推广综合行政执法,实现重心下移,建立起横向有分工、纵向有层级,权责明确、边界清晰、衔接有序、传导有效的行政执法体系

(四)建立科学的依法行政评价体系,确保行政权力在法治轨道上运行

北京市全面推进依法治国实施意见强调,要完善法治评价体系建设,把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容,纳入政绩考核指标体系。早在2007年,北京市政府法制办就与中国政法大学合作联合进行依法行政评价指标体系研究。现在对各部门依法行政考核是作为绩效考核的一部分,尽管可以通过加大其在绩效考核中所占权重,督促各级行政执法部门依法全面履职。但依法行政与其他指标不同,既带有客观性,更带有主观性,不仅要考核违法败诉等情况,更要考核相对人对行政执法水平和能力的认可,尤其要重点考核行政执法部门的执法情况。北京市政府法制工作机构、行政监察部门应当开展行政执法系统依法履职情况专项评估,加大行政执法系统绩效考核力度。建立依法履职情况通报制度,利用本市行政执法信息服务平台,按季度对各行政执法系统依法履职情况进行通报。组织开展“不作为、乱作为”问题专项治理工作,对存在问题的部门启动执法监督机制和效能监察问责机制,采取警示约谈、调整岗位、行政问责等方式对相关责任人予以严肃处理。对近年来不执法、不作为等问题比较突出的部门,调整其职责和机构设置,并相应核减人员编制。

依法行政考核只是手段,关键是通过考核督促政府机关能够全面履行法定职能,严格依法行政。组织人事部门要把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要内容,在相同条件下,优先选拔使用法治素养好、依法办事能力强的干部。对特权思想严重、法治观念淡薄的干部要批评教育,不改正的要调离领导岗位。

(六) 加强领导干部法治教育,提高依法行政能力和水平

党的十八届四中全会提出,“坚持把领导干部带头学法、模范守法作为树立法治意识的关键”。在省部级主要领导干部学习贯彻十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班开班式上,习近平总书记强调全面推进依法治国必须抓住领导干部这个“关键少数”。中组部、中宣部、司法部、人社部四部门日前联合印发了《关于完善国家工作人员学法用法制度的意见》,对完善国家工作人员学法用法制度作出全面部署,除了学习宪法、国家基本法律、与经济社会发展和人民生产生活密切相关的法律法规以及与履行岗位职责密切相关的法律法规外,还要重视深入推进法治实践,结合国家工作人员岗位需求开展用法活动,严格按照法律规定履行职责。对依领导干部特别是国家机关工作人员进行法治教育,是推进依法行政,建设法治政府的基础性工作,将长期坚持下去。中共中央国务院转发《中央宣传部、司法部关于在公民中开展法治宣传教育的第七个五年规划(2016—2020年)》强调法治宣传教育的重点是领导干部和青少年。坚持把领导干部带头学法、模范守法作为树立法治意识的关键。完善国家工作人员学法用法制度,把宪法法律和党内法规列入党委(党组)中心组学习内容,列为党校、行政学院、干部学院、社会主义学院必修课北京市制定第七个五年普法规划,应当将国家机关工作人员特别是行政机关工作人员作为普法重点,明确普法的主要责任者、普法重点内容、实施和考核方式,建议以市委组织部、宣传部、市法制宣传教育领导小组、市委党校、市政府法制办、司法局、北京行政学院名义联合下发《关于加强领导干部和公务员法治教育的意见》,以规范性文件的形式明确领导干部学法用法的内容、方式和考核办法。市委党校、行政学院作为领导干部教育培训的主渠道,党的四中全会决定和北京市实施意见已经明确宪法和法律是党校、行政学院培训的必修课,应当以文件的形式规定在党校、行政学院的培训中,法制教学课应当在所有班次中所占的比例不低于10%,每年应当定期举办依法行政专题班。为推进法治实践,行政审判、行政执法监督机构等应成为党校、行政学院法治教育培训的现场教育基地。

执笔人:金国坤