北京市法治政府建设发展报告 (2014)

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  • 时间: 2015-04-28 11:34:49
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北京市法治政府建设发展报告[1](2014)

目 录

一、 北京市法治政府建设概览 1

(一)法治政府建设基本状况 1

(二)依法行政状况问卷调查 5

二、聚焦北京市法治政府建设的六大亮点 8

(一)职能调整:界定权力购买服务 8

(二)行政决策:公众参与共商共治 10

(三)体制创新:横向联合下沉街区 12

(四)推进执法:严格规范高效透明 12

(五)监督行政:内外合力制约权力 14

(六)信息公开:双向互动服务百姓 16

三、加快北京市法治政府建设的五大挑战 18

(一)法治政府与服务政府:努力实现融合统一 18

(二)行政决策与人大决定:分工明确各司其政 20

(三)政府治理与社会治理:政府主导良性互动 21

(四)部门责任与整体责任:敢于担当立足全局 22

(五)传统管理与现代管理:与时俱进不变宗旨 23

结语 25

2014年北京市依法行政状况问卷调查表 27

2014年北京市十大政府法治新闻 29

2014年,十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,为法治中国建设绘就了新的蓝图。从此,“全面建成小康社会”、“全面深化改革”、“全面推进依法治国”、“全面从严治党”的战略部署清晰展现,新一轮改革大潮正在掀起。在依法治国的大背景下,“加快建设法治政府”是全面建成小康社会坚实的制度支撑,是全面深化改革的时代要求。

十八大报告提出了2020年基本建成法治政府的目标。北京是现代化的国际大都市,市长王安顺在2014年政府工作报告中,用“两个坚持”表达了北京市建设法治政府的决心:第一,坚持把法治作为治理城市的基本方式;第二,坚持把群众满意作为政府工作的第一标准。凝练的语言,明确的目标,让“北京法治政府建设”与北京发展相伴而行。

一、北京市法治政府建设概览

(一)法治政府建设基本状况

1、地方法规、政府规章及政府规范性文件

2014年,北京市制定或修订地方法规和政府规章共29件,约占三类文件总数的8%;市政府及其所属部门和区县政府制定的规范性文件共计346项,约占总数的92%。废止市政府的规范性文件76件,约为制定数量的2倍。数据显示,各类规范性文件在政府管理中仍起着重要作用。

图1 2014年北京市地方法规、政府规章及政府规范性文件统计

政府接受人大依法监督和政协民主监督的重要方式之一是办理议案、提案。2014年,北京市政府办理北京市人大代表的建议案1152件,办理北京市政协提案1024件。其中约2/3的人大建议和政协提案被吸收采纳,约1/3的议案和提案仅作参考。

图2 2014年北京市政府办理市人大代表议案情况

图3 2014年北京市政府办理市政协提案情况

2、行政执法及行政审批相关数据

2014年,北京市行政执法依据共计1765部。其中部门规章879部,占全部依据的一半,基本覆盖了经济、社会、城市管理等各个领域。

从执法主体和执法人员的数量看[2],十六个区县只占1/3左右,约2/3的主体和人员归属于国家部委和市级垂直管理部门,这种纵向层级间“头重脚轻”的权责分配阻碍了重心下移,使基层执法力量比较薄弱。

从执法依据规定的执法职权看,行政处罚权占到了4/5,而行政许可、行政强制等其他九种职权仅占全部执法职权的1/5。这种现象值得立法和执法部门共同关注。推进综合执法,执法部门应善于综合运用各种执法手段形成有效的组合拳,避免以单纯处罚代替管理和治理。

北京市近两年取消和下放行政审批事项的数量共计429项,力度空前。2015年北京市政府工作报告承诺再精简200项以上的审批事项,显示了北京市政府“给市场主体创业创新留出空间、搭好舞台”的决心和信心。

图4 2014年行政执法相关数据;近两年北京市政府取消下放审批事项数量

3、行政复议和行政诉讼

观察北京市行政复议和行政诉讼近两年的多项数据,能够得出以下判断:(1)2014年行政复议和行政诉讼的各项指标均同比增加;(2)和行政复议相比,行政相对人更多选择行政诉讼的救济途径;(3)和行政复议纠错率相比,行政诉讼的纠错率更高,上升幅度更大;(4)与2013年相比,2014年行政复议申请数量增长了61%,行政复议案件的受理率是72%,受理率同比下降11%。

图5 2013年和2014年北京市行政复议与行政诉讼相关数据

(二)依法行政状况问卷调查

1、调查项目与数据

基于研究需要,我们进行了“2014年北京市依法行政状况问卷调查”[3],共获得有效答卷1418份。其中1000份来自对社会人员的随机调查,418份来自“首都政法综治网”的网络调查。调查结果见下图。

2、问卷调查简要分析

(1)民众对各级政府的履职内容了解不多,政府工作需要更加透明。例如,北京市近两年共取消和下放行政审批事项400多项,力度空前,但调查数据显示,七成人在印象中感觉取消行政审批事项力度“没有太大变化”。再如,行政服务中心是政府对外服务主要窗口,运行机制较为成熟,但仍有四成多的人认为服务中心办事效率不高。政府加大透明力度,是让民众了解政府工作,减小误读误判的有效方式。

(2)部分改革举措缺乏连续性,民众未充分感受到政府的诚意。例如,2014年各级政府常务会议纷纷邀请居民代表参加,但从反馈的信息看,往往只有过程没有结果,只有首次报道没有年终汇报,容易给民众留下“作秀”的印象。有三成的被调查者认为上述作法是“走形式”或“早该这样”,对政府的这一举措缺少足够的认同感。

(3)行政执法水平还存在“懒政怠政”等问题,尚需不断改进。城市环境卫生、交通、群租房治理、拆违、食药监督等执法效果与民众生活息息相关。针对上述专项执法效果进行调查,认为“效果好”和“效果差”的约各占五成。如果执法效果仅让一半人满意,说明执法水平还是有差距。针对“依法行政中最大问题”的调查题目,过半数的人认为是“长官意志”和“懒政怠政”。在改革新时期,政府仍然需要重视和解决行政工作中长期存在的老问题。

(4)政府网站政务公开的内容和方式不够便民和务实。调查显示,从政府网站查找需要的信息,七成被调查者表示不满意。据我们的观察,百姓需要的都是与个人权利义务相关的信息,目前政府网站的信息整合梳理不够,工作动态和新闻类信息过多并且占据显要位置,对民众真正需要的信息即使有公示,也不全面、不系统,更新慢。而政府网站的搜索功能薄弱,技术水平低于非政府网站,这与首善之区的要求是不相称的。

(5)政府内部监督机制的作用没有得到民众认同。五成多的被调查者认为,“网络电视媒体监督”和“群众举报”是最有效的监督方式,只有二成多的人认为审计监督有效,四成的人认为纪检监察有效。行政监督中长期存在的现象是外部监督的作用大于内部监督。在法治政府的建设中,这个问题必须引起政府自身的高度重视。政府的公信力是建立在政府的自省能力和纠错能力基础之上,政府的自我约束和自我监督是法治政府建设的核心内容。

全部调查数据显示,虽然政府依法行政还存在诸多问题,但是仍然取得了很大成绩和进步,76%的被调查者对2014年北京市依法行政状况表示满意或基本满意。

二、聚焦北京市法治政府建设的六大亮点

四中全会决定描绘了“法治政府”的蓝图:从政府职能到权责法定,从行政决策到综合执法,从监督权力到服务百姓。2014年初,北京市政府的“折子工程”确定了“法治政府建设”的15项任务,包括行政决策、受人大监督、信息公开、考核评价、完善执法等内容。根据四中全会的总体要求,结合北京市政府的具体任务,本报告课题组对北京市各级政府的法治建设展开了持续一年的观察和调研,该部分从六大方面对本市各级政府的法治建设发展成果进行简要梳理。

(一)职能调整:界定权力购买服务

政府职能调整是建设法治政府的基础和前提,目的是依法全面履行政府职权与职责。该项工作表现为政府对外简政放权,重新界定公共服务职能范围;对内进行机构调整,合理界定职权职责。

1、基层政府机构调整有效务实

基层政府直接面对群众,其机构调整必须有效务实。年初,门头沟区在全市率先推行“街道大工委”制,撤科室建中心,实现管理无盲区。调整前,要清理一条穿过5个社区的臭水沟,街道16个科室没一个“对口”。原因是现有科室都按上级需要设置,只完成交办任务,存在很多管理服务的真空和盲区。区政府大刀阔斧,撤销10余科室,合并建成7个服务中心,使20余项原来无人问津的事务,在改革中找到了“家长”。城建管理服务中心,不到一个月就解决了困扰居民一年的臭水沟清理问题。

2、“清单”界定政府权力

政府权力清单让职权规范透明,消除权力涉租寻租空间。市交通委在本市率先公布交通系统的行政权力清单,635项行政权力的名称、依据、实施主体、有无审批,570项投诉的主管部门,在政府网站上一目了然。

昌平区政府为实现研发服务和高新技术的产业定位,公布了本市首个产业负面清单,60%的门类和行业被禁止或限制发展,审批部门依据“产业准入特别管理措施”淘汰低端产业。

界定行政权力,同时还要提高审批效率。通州政府的“三证合一”制度为高效便民加分。以前开办一家企业,需要盖六个章,开六份证明,耗时一个多月拿到三个证。现在申请人只需在行政服务中心窗口一次性登记,就能在四天后领取营业执照,原来的税务登记、机构代码和工商执照“三证”合“一证”。

3、政府购买服务实现职能转变

用市场方式提供公共服务,是优化政府职能的有效途径。政府通过购买服务,“破除大包大揽,主动瘦身放权”。6月,京政办发布《关于政府向社会力量购买服务的实施意见》,变政府对公共服务的直接提供为“购买服务实施监管”。根据“政府向社会力量购买服务指导性目录”,共十二大类81项服务榜上有名。

市司法局以购买服务方式,开展了“法律服务村居行”活动,为全市6561个村庄全部配齐法律顾问,全市674家律所的2000多名律师,持续与村居签订服务协议。密云县“点援”式法律援助制度,使当事人“免费打官司还能找个好律师”;怀柔区推出“一村一居一律师”法律顾问体系,39名律师担任300多个村与社区的法律顾问。

海淀区在本市首创残疾人居家康复的公共服务,使本区300位肢体残疾人得到免费上门服务。

2010年以来,全市使用市级社会建设专项资金,总投入2.53亿元,购买了1544个项目的社会组织服务。

(二)行政决策:公众参与共商共治

行政决策要获得民众认可,必须与民主相联系,联系的环节就是公众参与。市级区级重大行政决策先民主后由决策者集体讨论决定;街道社区的民生事项居民代表民主投票,百姓自己决定。二种方式各有优势。

1、公众参与,让决策过程透明

王安顺市长在政府工作报告中承诺,“建立市政府涉及民生议题会议邀请群众代表列席制度。涉及重大公共利益、人民群众切身利益的决策事项,都要向社会公开征求意见或举行听证会”。1月底,北京市政府常务会上首次邀请七名市民代表列席。5月,顺义政府常务会上,自愿报名或被推荐的代表们,对事先公开的议题全都“有话要说”。透明的决策过程,让代表们的满意度飙升。

政府决策,既要“请进来”也要“走出去”。市交通委牵头的宣讲团完成了百场宣讲,带回来千余条市民建议。“走出去收获大于预期,民生问题应该形成政府主导、市民主体的治理格局。”

决策程序是各方利益沟通的程序,决策结果是多元利益平衡的结果。在二千多万人口的特大城市,对与人人相关的公交问题开展公众参与,是一次前所未有的尝试。8000多个抽样数据,2.4万市民4万余条网上建议,23名听证代表陈述意见,被归纳为190多类,形成比较准确的民意数据。通过近一年的调查、讨论、市民参与,公共交通票制票价改革方案吸收了民智,倾听了民意,被民众理解和接受,得到平稳实施。

2、“共商共治”,居民代表作决定

朝阳区政府为社区办哪些实事,领导不再拍板,而是在街道社区推出了“共商共治”的决策模式。双井街道先从居民、企业中征得有效建议案7千多件,经楼宇、社区、街道三级审核后梳理出重大实事31件。其中10件是“街道普惠项目”,由政府直管;其余21件是“社区公共项目”,由社区群众自治组织办理。在专场“擂台赛”上,双井街道21位居民代表为自己力挺的项目陈述、辩论、拉选票,最后由100名议事代表投票,决定项目办理的顺序。“共商共治”,就是居民自己提议、讨论、审定项目,用政府有限的资金为百姓办理最需要解决的实事。

(三)体制创新:横向联合下沉街区

行政执法体制改革是提升执法水平的制度保障。以往城市管理执法中最大的问题就是“条条分割”、各自为政,承担属地管理职能的街道无人无权,缺少有效的机制抓手。由于协调各部门联合执法具有临时性,其结果就是“运动式”执法成为常态。面对老问题,石景山和海淀探索出了新机制。

石景山区在城市综合管理体系方面构建了“三级管理”网络。在街道一级设立“社会治理综合执法指挥中心”,由七个部门向街道长期派驻执法人员组成综合执法队伍;在区城市管理部门一级设立“区城市综合管理委员会”,对城市管理工作一口组织,集中指挥;在区政府层面,设立“社会治理综合执法委员会”,统一组织和协调全区性重大执法行动。

海淀区实行交通、城管等10多个部门的执法力量直接下沉到街镇,街镇可以统筹各部门力量,随时开展综合执法,不用再来回打报告。“三级管理”网络和执法力量下沉到街镇的执法体制改革,改变了过去执法力量分散、协调步骤繁琐、协调时间冗长的状态,是北京市执法体制机制改革的一个创新。

(四)推进执法:严格规范高效透明

严格规范公正文明执法是加快建设法治政府的重点任务。2014年北京市行政执法以各主管部门牵头、横向联合相关部门综合执法的方式为主,通过现代化管理手段,加大环境保护、食品药品等关系群众切身利益的重点领域执法力度。

1、严格执法,维护法律权威

《北京市大气污染防治条例》3月1日正式施行。政府是第一责任主体,减排是首要任务。3月1日零时起,市环保局在全市统一开展“零点行动”,拉开专项执法大幕。6月,环保部门对石景山某公司作出了60万元的处罚决定,成为条例实施以来对大气违法行为的最大罚单。

2014年全市共检查各类污染源单位10万余家,查处环境违法行为2921起,超标机动车1.36万辆,处罚金额达到1.05亿元,曝光违法企业800余次。170多家高污染企业因环保成本压力而主动关停。

水污染防治也是环保执法的难题。据市人大调研,全市每天仍有80-100万吨污水直排。《北京市排水和再生水管理办法》规定,排污要办理许可证,至今全市近八成排污户无许可证。6月5日,市水政执法部门对屡罚不改,日均私排污水5吨的违法单位开出20万元罚单,这是本市对私排污水作出的最高处罚。

2、规范执法,信息平台高效便民

信息平台和大数据管理对政府组织结构、运作流程和思维模式具有重塑的功能。2014年底,“北京卫生监督工作平台”上线,手机加移动设备,使卫生监督执法告别手写进入电子化时代。平台涵盖100余部卫生法律法规、76类检查表和4000余条违法行为。执法人员可利用平台查询相对人信息,同时现场打印各种执法文书。信息平台从程序上规范了执法行为,实现了卫生监督执法的科学化、信息化管理。

群租房治理关系到城市安全。全市约有18万人租住违法群租房,埋下了城市安全隐患。市住建委牵头开展群租房专项治理,三个月拆除群租房隔断约2.1万间、劝离居住人员6.4万人。各政府网站纷纷曝光被投诉中介。丰台房管局在网站推出房产中介“红黑榜”,第一时间公开守法者和违规者的信息。

3、完善制度,投诉反馈举报奖励

为方便辖区居民随时随地举报城市管理问题,西城区政府开发出“随手拍”手机软件,民众发现问题可即时发送给运行平台。平台接报后将按核实、立案、派单处置、核查处理、结案等一系列流程办理,处理结果及时反馈给举报人。

4月,市食药安全委员会发布了《北京市食品药品违法行为举报奖励办法》,对食药安全案件线索的举报人,最高奖励30万元。该办法突出对举报人的保护,为保障食品药品安全增加了“千里眼”和“顺风耳”,是对公众参与社会治理的正面鼓励。执法制度完善,使本市在2013年食品药品安全考核评价中位列全国第一。

(五)监督行政:内外合力制约权力

强化对行政权力的制约和监督,是有效保障公民基本权利的客观需要。2014年,北京市对行政权力监督制约的亮点,体现在人大监督、司法监督和纪检监察方面,内容具体,效果显著。

1、人大监督到位

4月至10月,市人大派出多路检查组,下到一线进行专项执法检查,通过“工作报告”对行政执法工作提出了意见和建议。市人大还检查了《北京市全民健身条例》、《北京市市容环境卫生条例》、《北京市大气污染防治条例》三项地方性法规的实施情况。检查组通过一线观察、随机抽查、会议座谈等方式掌握一手资料,提出了尽快修订“市容环境卫生标准”的建议。

年中,市人大经审查对政府规章提出修改建议。某市民来信提出意见,认为《〈北京市见义勇为人员奖励和保护条例〉实施办法》关于“见义勇为须在30个工作日内申请”的规定,违反地方法规。市人大经过审查后认为,上述规定未充分体现《北京市见义勇为人员奖励和保护条例》的精神和实质,建议废止。市政府根据建议于2014年6月修改了该项规定。

2、司法监督有为

2月,北京市一中院在审判信息网连续公开了4起区政府败诉案件的判决书,打破了以往“内部通报”的作法,给政府敲了警钟。为了摆脱地方行政力量的干预,北京市成立第四中级人民法院,跨区划集中管辖起诉区县政府的行政案件。

行政负责人出庭应诉,对法治政府建设有着重要的象征意义。9月,市高院召开现场会,督促行政机关负责人出庭应诉。为此,北京市高院制定了程序细则,对确需行政负责人出庭的案件,法院在开庭7日前发出《行政机关负责人出庭应诉建议书》,如果负责人最终未出庭,法院将把情况通报政府法制部门。目前,市区两级政府法制部门均已将行政应诉工作纳入考核范围。为了掌握考核依据,西城区政府和西城区法院签署了“司法与行政良性互动机制”框架协议。每年底,区法院要对行政负责人出庭情况、行政判决和司法建议书的执行情况等作出评价,意见反馈政府考核部门。

3、内部监督有力

2014年,北京市各级纪检监察机关查办案件数量和质量,创改革开放以来最高记录:通过信访举报立案1424件,同比增长72%;给予党纪政纪处分1268人,同比增长46.3%;移送司法机关185人,同比增长27.6%。全市各级纪检监察机关共查处大要案717起,同比增长76.2%,对26名局级干部、246名处级干部给予党纪政纪处分。

监察机关不仅追责,还把防范作为重要工作。东城区纪委监察局研发出全国独家“政府采购风险防控系统”程序软件,该系统科学、公平、实用,保障了政府采购工作的经济、高效和透明。

完善审计制度,是对领导干部问责追责的保证。12月底,市委、市政府办公厅出台了《区县局级领导干部离任经济事项交接办法(试行)》。今后局级领导离任,需交接八类经济事项,离任领导填报的交接材料,为经济责任审计提供了基础数据和责任界定依据。

(六)信息公开:双向互动服务百姓

2014年北京市各级政府政务信息公开出现了三大转变:从只管信息发布到关心百姓利用、从习惯单向公开到注重双向互动、从下发文件到与民众面对面。6月,北京市政府颁布《北京市政府信息公开规定》,多项条款增加了对政府的约束。

1、政府信息平台服务社会

政府便民服务平台把信息送到民众手中。门头沟安家庄村委会,通过“农村产权交易平台”公开竞价,把500亩荒山满意出租。“这种公开交易的方式,让村民看到全过程。”海淀区知识产权局大力支持,使全国首家“知识产权淘宝网”——“中关村技术转移与知识产权服务平台”上线。知识产权的成果通过服务平台,能在全球公开竞价出售。

2014年,市食药监局在政府网站平均每周公布一次食品安全信息,每季度发布一次药品质量公告,全年共发布12批违法广告名单。

7月,北京市在全国第一个开通“企业信用信息自行申报”平台,为社会查询企业信用提供便利。北京市企业信用信息网已经归集61个单位的工商登记、许可审批、行政处罚、司法判决、协会自律等信息,总量超过3600万条,公示市场主体总量超过400万户,已累计向社会公众提供查询4.45亿户次。

2、政民信息双向互动

政务微博微信平台,带来政民信息双向互动。1月,“北京微博微信发布厅”上线运行,在全国率先实现政务“双微服务”,共有80多个政府部门加入。2月,西城区在全市首次利用微博全程直播区政府常务会议。微博直播员发消息,收留言,给网友反馈,实现与民众及时沟通。西城区已经定下制度,提前预告政府常务会议主题,方便与居民互动。

3、政府摆出“政策大集”

网络不能解决所有问题,为与百姓面对面,政府摆出“政策大集”。6月7日,平谷区16家政府部门近百名干部在广场摆出“政策大集”,给百姓解释政策同时解决实际问题。一天的“政策大集”接待群众500人,回答问题2000条。政府计划把群众最关心、咨询最多的各项政策和问题编辑成便民手册发放给民众。平谷区“每月区里开大集,乡镇街道开小集”的做法将要变成制度。

信息公开从来不是民众单方受益,通过信息公开吸收民众参与,政府权威性和公信力才能够得到百姓认同。

2014年,北京市法治政府建设大步迈进:以问题为导向进行政府职能调整和机构重组,规范政府购买服务的程序和项目,通过公众参与推进行政决策的科学化、民主化和法治化,政府治理广泛运用现代信息技术,人大、司法监督准确务实,信息公开服务民众。但是,面对经济转型的新常态,面对特大城市治理的诸多难题,北京市法治政府建设还将会面临更多的挑战。

三、加快北京市法治政府建设的五大挑战

2015年1月,市长王安顺以“加快建设法治政府”作为政府工作报告的结语,对北京市法治政府建设提出了具体要求和任务。法治政府建设不可能一蹴而就,需要不断反思和调整。建设法治政府应抓住两大核心要素:一是法治理念的确立;二是符合理念的制度设计。通过对2014年北京市法治政府建设的现实观察,我们认为,未来北京市法治政府建设在理论和实践上,要正确把握以下五大方面的辩证关系。

(一)法治政府与服务政府:努力实现融合统一

2015年1月,最高人民法院通报了“钟华诉北京市工商行政管理局通州分局行政不作为案”。2014年7月,市民李某诉西城区政府不履行信息公开答复职责案,西城区长王少峰亲自应诉。案件的背后,映射出的是法治政府与服务政府的关系。

法治政府和服务政府都是现代政府的型态,在法治政府建社中融合统一。“坚持把法治作为治理城市的基本方式;坚持把群众满意作为政府工作的第一标准”,阐述的就是法治政府和服务政府互寓其中的关系。

把握法治政府与服务政府的关系,关键在于政府部门及其工作人员,思想上要把二者统一起来:法治政府是形式,服务政府是内容;法治政府是路径,服务政府是目标;法治政府是制度基础,服务政府是价值取向。法治政府讲规则,服务政府讲效率。就上述案件而言,如果通州分局从便民角度出发,举手之劳把钟华的投诉转给食药监局,既方便了群众,也不会因违反“程序”而败诉。如果西城区政府多了解一些情况或在“告知书”中多几句解释的话语,既答疑解惑又纾解当事人情绪,区长也不必出庭应诉。两案症结所在就是分割了“法治”与“服务”。

再如,目前北京市一些政府网站内容陈旧、杂乱无章、搜索引擎呆滞,特别是政府信息公开专栏,很多不支持关键词搜索。根据我们的问卷调查,七成被调查者认为从北京市政府部门各网站查找信息“不太方便”、“不方便”或“找不到”。我们认为,某些政府部门缺少服务意识就是原因所在。

我们也观察到了把法治与服务有效地融合在一起的实例和行动。延庆县在全国首创了“行政复议下基层”试点,原来的行政复议机构都设在县级政府,试点后在镇级政府增设行政复议工作站,扩大了影响、方便了民众。“老百姓有问题可以到工作站反映,行政复议申请由工作站上交到县级复议机构。”

丰台区丰台街道自己给自己订了一条制度,对征集居民的每条意见都得上门回复:马上办的,办完后要让居民满意;需要上级协调的,要争取居民支持;短期内解决不了的,要得到居民理解。“讲清小道理,办好小事情,最后才能取得群众的大满意。”

朴实的语言,务实的行动,传达的是政府的服务精神,“让民众满意”是法治政府与服务政府的共同要求。

(二)行政决策与人大决定:分工明确各司其政

8月,北京市公安局会同城管等多个部门,在全市范围内开展“燃油两轮摩托车、电动(燃油)三轮车违法整治净化行动”。净化行动对维护交通秩序有相当的作用,但“选择性执法”使净化行动效果打了折扣。因为快递、送水、上班上学使用的三轮车,虽然属于治理范围,但因与民众生活关系密切,难以“一禁了之”。这类已经形成既成事实且与民众生活关系密切的城市难题,我们认为政府不宜轻易决策,应提交人大作出专门决定。

根据宪法第104条和地方组织法第8条、第44条的规定,县级以上地方各级人大及其常委会对本辖区的重大事项有决定权。人大讨论决定本辖区重大事项采用少数服从多数、集体表决的原则,在法理上具有正当性和权威性。因此,对于与民众生活关系密切且需要重新规制民众权利义务的重大事项,政府可以提请人大及其常委会民主表决,政府负责执行。

再如,市教委4月公布“义务教育阶段入学工作意见”,明确了招生计划不能随意调整、全面取消共建入学方式、未经批准的学校不得擅招特长生等规定。招生改革是关系千千万万家庭的头等大事,如果政府及时提请人大及其常委会作出专门决定或将其纳入地方法规,把改革的成果用法律固定下来,制度的连续性和稳定性就有了保证。

市人大的重大事项决定权不同于立法权和审批权,而是一种决策权。它主要有两种方式:(1)人大单独对重大事项讨论并决定,由政府执行;(2)人大对政府提请审议的重大决策,在出台前研究讨论,讨论结果直接影响政府决策。后一种方式是将人大监督关口前移,避免事后再去改变已经出台的政府重大决策,造成不利后果。

目前,由于法律规定过于原则,实践中容易出现政府与人大权责不清的现象:人大越位政府缺位;政府越位人大缺位。把握好行政决策与人大决定的关系,关键是确定人大政府各自决策的范围。决策主体可以不同,决策执行都由政府负责。

实践中,处理行政决策与人大决定的关系,不乏探索和尝试。安徽界首市人大常委会推荐43名人大代表,进入界首市委市政府组建的百人决策团队参与决策;广东清远市政府明确规定,17项行政决策事项应当提交市人大及其常委会决定或向其报告。《广州市人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项办法》规定,广州市委对“提请人大常务委员会决定的重大事项”有建议权。上述作法具有借鉴意义。

(三)政府治理与社会治理:政府主导良性互动

几年前,北京各居民区普遍安装了健身器材,但因管理主体不明确,许多健身器材年久失修。环保便民的公租自行车也遭遇了类似的问题:租车网点被弃置,车桩不好用,自行车也总是存在大大小小的毛病。公用设施缺乏合理的管理主体和管理方式是主要原因。

每个城市都需要大量的公用设施和公共服务,无人管理不行,政府全部包办不可行,是政府购买服务还是政府特许经营,是交由社会组织管理还是居民自治,涉及的是政府治理与社会治理的关系问题。

政府治理要听从社会的呼声,和社会结合起来解决社会问题。社会治理是社会多元主体通过协商、沟通、协调的利益博弈和整合过程达成共识,合理配置社会公共资源。政府治理为社会治理提供制度保障,创造治理环境;社会治理发挥自身活力,参与公共事务,监督行政权力。二者的良性互动整体推进的是国家治理。

把握好政府治理与社会治理的关系,政府起着主导作用:一是简政放权,重新分配对公共事务的治理权力;二是要对自身传统的作用和地位进行自我调适,敢于承认在某些领域社会治理优于政府治理。

政府下放权力,才能激发社会治理主体的活力。海淀区已经进行了有益的尝试,率先在全市将社区居委会工作人员的招考权下放到街镇,让居委会在选人、用人方面有了一定的灵活性。居委会根据需要,招收“30多岁沉得下心有文艺才能”的申请者,选出居住本社区便于工作的候选人,居委会工作就充满了活力。

政府要敢于肯定人民群众的首创精神,最大限度调动各方面的积极性。北京民革市委在门头沟建立了全国首家劳动人事争议预防调解中心,已经受理有关辞职辞退、工资劳保、保险福利等各类劳动人事争议咨询和调解案件近600次。没有花国家一分钱,社会组织已经为解决社会矛盾做了贡献。

政府应积极培育社会治理主体。因为社会治理的范畴本质上也是政府治理的重要内容,社会治理体现了政府治理的改革。尊重社会治理,引领社会治理,政府治理自身就进入了良性循环,二者的关系就会实现协调与平衡。

(四)部门责任与整体责任:敢于担当立足全局

2015年初,媒体的外部监督,使北京市民武志成的境遇获得了转机,终于领到了30年未能办成的身份证。回想起曾经为补办身份证奔波三十载,遭受了十余个部门的推诿与责难,武志成妻子不禁百感交集,失声痛哭。但至今没有一个政府部门出来道歉。

人们不得不反思:政府部门之间推诿扯皮无人负责的后果为何要由百姓个人承担?在百姓眼中,政府部门就是政府整体,一个公务员、一个部门让百姓满意,给整个政府带来信誉;一个公务员、一个部门不让百姓满意,会影响整个政府的声誉。

政府部门与整体之间不可分割,是有内在联系的有机体,二者相互影响,是动态变化荣辱与共的关系。处理好政府部门责任与整体责任的关系,需要公务人员全局在胸的理念加上为民服务的制度

第一,教育培养政府部门及其工作人员舍弃部门利益建立全局观念。只有“懂得了全局性的东西才更会使用局部性的东西,只有全局在胸才会在局部投下一着好棋”。

第二,用制度弥补机构设置不合理、职能划分不清的漏洞。真正贯彻落实首问负责制、一次性告知制、时限内办结制和全程代办制等制度规范。

政府各部门及其工作人员要“勇于负责、敢于担当”,这是法治政府建设的基本要求。

(五)传统管理与现代管理:与时俱进不变宗旨

法治政府是现代政府,建设法治政府需要“传统管理向现代管理”转型,包括管理理念、体制机制和手段方式的转变。现代不是对传统的绝对否定,而是对传统的扬弃。建立现代管理体系,既要摆脱传统理念、方式的羁绊,也要传承传统文化的精华,这需要政府及其工作人员自省的能力和决断的勇气。

观念的改变是艰难的过程。举例来说,政府信息公开是我国政府职能中的新生事物,但是,由于受传统行政文化的影响,一些政府部门总是怕老百姓知道得太多,给政府工作带来麻烦。特别是对可能存在权力寻租空间的信息,担心社会稳定问题,总是找各种借口拒绝公开。当海淀区教委已主动公开“各中学录取‘小升初’特长生名单”之时,西城区教委却以“信息不存在”等理由屡次拒绝信息公开的申请。为此,北京市教委下发文件,明确要求各区县公示“特长生”招收信息,保证了“法制统一”原则的实现。对传统观念抱残守缺,往往让权力行使者缺少对发展趋势的正确判断。

政府管理机制的转型,实质是“管制型”政府向“服务型”政府的转变。过去政府审批以自身为本位,整个办理过程是“公民—政府”外部流程的相加,当事人只能奔波于政府部门之间。现代的“行政服务中心”管理模式以公民为本位,服务中心的任一部门接受了申办人的申请,办理过程就变成了“政府—政府”的内部流程,体现了政府的服务功能。

政府对管理手段和方式的选择,应当以管理内容为标准。例如,目前市区两级执法部门的信息资源相对分散和封闭,尚未实现信息共享和交流。为了实现各行政执法部门信息共享,同时使市民能对相关执法信息网上查询,满足公众的知情权和监督权,北京市于2013年率先在全国启动执法信息平台建设,该平台集执法信息搜集、处理和预警功能于一身,2015年将正式启用。

运用现代技术手段为法治政府建设服务符合时代要求,但现代技术的应用并不能完全取代传统的管理手段和方式。西城交通支队派民警走进小学,为孩子们讲授交通安全知识;海淀区上庄镇白水洼村在全市首次推出“村民办事享受全程代理”服务。这些似曾相识的传统管理方式和作风,在转型时期仍具有超强的适应力,拉近了政府与百姓的距离,传递了政府为民服务的态度。

把握传统管理与现代管理的关系,不变的是政府为民服务的宗旨,改变的是陈旧观念和落后手段。根本宗旨不能变,管理理念和管理手段要与时俱进,这才是改革的真谛。社会的发展必然带来许多新问题,只有把握了变与不变的辩证关系,才能让民众满意。

结语

“权力与权利”的关系是法治政府建设的核心问题。回顾2014年北京市法治政府建设,改革、探索、创新是主旋律,各区县的街、镇基层政府,是舞台上的主角。他们秉持服务民众的理念,发挥主动性、积极性,创立了一系列改革制度:“三级管理”模式;撤科室建服务中心;民主投票办实事;摆出“政策大集”;行政复议下基层;条条意见有回复……。基层政府的改革举措诠释了“权力服务于权利”的法治理念。北京市政府应该及时抓住本市下级基层政府法治建设的新动态,既给予政策上的鼓励,权力下放;又给予人力上的支持,包括工作人员下基层,或挂职或调研,也可以从政府之外聘请有识之士,参与基层政府的改革创新。

法治是一种崇高的价值理念,在当前形势下,北京市法治政府建设面临的最大挑战,是在政府工作人员中树立坚定的法治理念。法律制度是躯体,法治理念是灵魂。“理念往往具有一种内在的力量,甚至可以超越法律规则本身而发挥法律规则起不到的作用。”

法治理念是法律面前人人平等的理念,是权力来自人民受人民监督的理念,是法无授权不可为和行政权力尊重公民权利的理念。当政府部门及其工作人员拥有坚定的法治理念同时遵循了法律制度,建设法治政府的目标将早日实现。

2014年北京市依法行政状况问卷调查表

1、您认为北京市各级政府履行法定职责的状况

◎很好 ◎好 ◎不太好 ◎不好

2、您印象中北京市政府取消行政审批事项的力度

◎较大 ◎没有太大变化 ◎不大

3、您认为政府“向社会力量购买服务并监督质量”的举措

◎ 非常必要 ◎必要 ◎没必要

4、您认为北京市的多头执法、不作为、互相推诿、重处罚轻管理等执法问题现在

◎转变很大 ◎转变不大 ◎没转变

5、您印象中北京市各级政府行政服务中心的办事效率

◎非常高 ◎较高 ◎不太高 ◎较低

6、去年市和区县政府的常务会议讨论民生问题都邀请过居民代表参加,您认为这是

◎ 政府开始转变作风 ◎早应该这样 ◎走形式 ◎没必要

7、您对北京市公交地铁调价前发改委网上征集意见、听证过程公开等公众参与的方式

◎ 非常满意 ◎满意 ◎ 不满意 ◎无所谓

8、您认为,去年北京各级执法部门在“严格规范公正文明”执法方面做得

◎很好 ◎好 ◎不太好 ◎不好

9、您对去年《北京市大气污染防治条例》实施效果的整体评价是

◎ 非常满意 ◎满意 ◎不太满意 ◎不满意

10、您认为北京交管部门“燃油两轮摩托车、电动(燃油)三轮车违法整治净化行动”

◎ 非常必要 ◎应区别对待 ◎没必要 ◎ 无所谓

11、您认为2014年北京市执法效果较好的方面有(可多选)

◎ 网络扫黄打非 ◎食品药品监管 ◎违建拆除 ◎水污染防治

◎ 群租房治理 ◎ 公安交通执法 ◎ 城市环境卫生 ◎ 其他

12、您认为2014年北京市执法效果较差的方面有(可多选)

◎ 网络扫黄打非 ◎ 食品药品监管 ◎ 违建拆除 ◎水污染防治

◎ 群租房治理 ◎ 公安交通执法 ◎ 城市环境卫生 ◎ 其他

13、您认为下列哪种监督对北京市依法行政较有成效(可多选)

◎纪检监察 ◎人大监督 ◎ 政协监督 ◎ 电视媒体监督

◎网络媒体监督 ◎ 审计监督 ◎ 司法监督 ◎群众举报

14、去年5月,《北京市政府信息公开规定》颁布,您知道该规定的内容吗?

◎ 知道 ◎知道一点 ◎ 不知道 ◎其他

15、根据亲身体验,您从北京市政府部门各网站查找需要的信息时感觉是

◎ 方便 ◎不太方便 ◎ 不方便 ◎找不到

16、北京市依法行政中存在的最大问题是(可多选)

◎长官意志 ◎乱作为 ◎懒政怠政 ◎执法程序不规范

17、您对2014年北京市依法行政的总体评价是

◎满意 ◎基本满意 ◎不满意 ◎无所谓

2014年北京市十大政府法治新闻

北京市政府法治研究中心自2011年成立以来,重点关注北京市政府法治建设的进展,已经连续三年发布北京市十大法治新闻。2014年北京市法治新闻的评选工作,首先由该中心的研究员梳理一年来首都发生的法治新闻事件,然后通过集体讨论、比较筛选并结合问卷调查的统计数据,最终确定十大法治新闻事件。

1.法院罕见连续公开民告官案

最高院要求从2014年1月1日起,符合条件的判决书要全部上网公开。2月,北京市一中院在北京法院审判信息网上,连续公开了4起行政案件的判决书。4起案件都涉及拆迁补偿,原告均是门头沟区永定镇居民,被告都是门头沟区政府,被告在4起案件中均被判决败诉。

2.北京市重奖食品药品违法线索举报人

4月4日,北京市食品药品安全委员会办公室发布了《北京市食品药品违法行为举报奖励办法》。今后,公众发现有“可能导致公众身体健康和生命安全危害”的食药安全案件线索,举报后符合奖励条件的,本市将给予举报人最高不超过30万元的奖励。

3.北京市义务教育首次采用网上统一入学服务系统

4月18日,市教委正式公布《2014年义务教育阶段入学工作的意见》。5月1日,两套入学服务网络平台正式启动。这是本市“幼升小”和“小升初”首次全部采用网上统一服务系统。以往的操作程序是入学工作完成后,由学校整理学籍,手动录入。现在,实行严格的计划管理,学生在信息采集的初始阶段和后面的建立学籍阶段完全一一对应,所有环节可监控和查询,可以限制学生无序地跨片流动,确保了免试就近入学制度的实施。

4.北京市劳教局调整为教育矫治局

5月6日, 北京市政务信息门户网站“首都之窗”发布通知,北京市劳动教养工作管理局调整为北京市教育矫治局。通知称,根据中共中央、国务院批准的《北京市人民政府职能转变和机构改革方案》,市政府决定,将北京市劳动教养工作管理局调整为北京市教育矫治局,由市司法局管理。

5.“大城管”磨走小商贩 石景山建立城市综合管理体系

游商、烧烤、小广告……各种“城市病”困扰着百姓的生活,也成为执法部门的心头患。为此,石景山区探索启动了城市综合管理体系的改革创新,成立区社会治理综合执法委员会,公安、食药、安监、环保、工商等部门均调派专人到街道上岗,与城市顽疾打起持久战。目前,石景山区的9个街道已经都成立了社会治理综合执法指挥中心,公安、消防、交通、安监、环保、城管、工商、食药监8个部门各派两名工作人员常驻街道,统一办公、统一管理、统一执法、统一装备、统一考核,每天在街道实施联合执法,使联合执法真正常态化。

6.国事活动保障措施须提前向社会公布

6月26日,《北京市国家重大活动保障措施若干规定(草案)》向社会公开征求意见。草案拟规定,北京市为保障国家重大活动顺利举行,在采取常规管理措施不能满足需要的情况下,针对可能存在的风险和影响,可以参照有关法律、法规采取预防性、临时性专项行政管理措施。经批准的保障措施,应在实施前至少15日向国家有关部门报告,并报市人大常委会备案,同时向社会公布。

7.北京大气治污首次“加倍处罚”

3月1日,《北京市大气污染防治条例》正式开始实施。5月12日,北京巴布科克·威尔科克斯有限公司在厂区内进行大面积露天刷漆作业,刷漆过程中产生的大量废气直接排放未经处理,监察总队曾先后两次对其进行处罚,但该公司整改进程十分缓慢。根据新《条例》的规定,监察总队因此开出了按最高上限30万元罚款的罚单,并责令该公司于6月1日前改正违法行为。

6月3日,北京市环保局执法人员再次发现该公司仍然进行露天刷漆作业。执法人员随即进行现场取证,当场责令其停止违法排放行为并立案调查。7月7日,北京市环保局向北京巴威公司送达行政处罚决定书,处罚金额60万元。这也是《条例》正式实施以来,北京市大气类违法行为处罚金额最高的一张罚单。

8.北京拟立法禁止中小学周边百米内售烟

据《北京市中学校外100米内售烟情况调查》披露,北京四区县87所中学当中,八成以上的售烟点,中学生可以很容易地买到烟。为了让孩子们买得起烟,一些商家甚至将烟拆包散卖。对于青少年容易获得香烟的现状,4月中旬发布的《北京市控制吸烟条例(草案)》征集意见稿,拟规定严禁在中小学校等未成年人集中场所内部及出入口处周边100米内设置烟草制品销售网点。如果违反规定,烟草制品销售者首先被要求限期改正;逾期不改拟被处以5000元以上10000元以下的罚款。

9.京津冀启动联合治超专项行动 推进违法超限超载车辆异地处罚

为共同打击跨区域违法超限超载运输行为,坚决遏制违法超限超载运输引发的交通安全事故,9月10日至12月10日,北京、天津、河北三省市开展为期3个月的“迎国庆、保峰会、保安全”联合治超专项行动。专项行动期间,京津冀三省市重点管住三个环节四个关口,即车辆非法改装和年检环节;货物装载和接收环节;中途“二次配载”环节;货物源头经营主体、承运主体、货运装载、车辆进出四个关口,建立物防、技防相结合的监管模式。京津冀三地联合建立超限超载源头(末端)负面清单和违法超限车辆黑名单制度,努力实现信息共享,积极推进违法超限超载车辆异地处罚。

10.北京市开展宪法教育与普法宣传活动

2014年12月4日,我国迎来首个国家宪法日。本市各界开展了丰富的宪法知识普及与宣传活动,在全社会普遍开展宪法教育、弘扬宪法精神,营造国家宪法日的浓厚社会氛围,尤其是让宪法精神和法治观念深入学生心中,使主动学法、自觉守法、忠实崇法、坚定护法成为每名学生的精神追求和自觉行动。



[1] 报告执笔人:宋冰,北京市委党校法学教研部副教授;李秀梅,北京市委党校法学教研部副教授。

[2] 本报告所涉数据的时间,若无特殊标注,均指2014年。

[3] 问卷内容见文末。