聚焦北京市法治政府建设的新进展新挑战

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  • 时间: 2015-04-28 11:31:30
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聚焦北京市法治政府建设的新进展新挑战

中共北京市委党校 北京市政府法治研究中心

上篇:法治政府建设呈现六大亮点

2014年北京市政府办理市人大代表议案情况

2013年和2014年北京市行政复议与行政诉讼相关数据

(一)职能调整:界定权力购买服务

政府职能调整是建设法治政府的基础和前提,目的是依法全面履行政府职权与职责。该项工作表现为政府对外简政放权,重新界定公共服务职能范围;对内进行机构调整,合理界定职权职责。从调查结果来看,亮点颇多:一是基层政府机构调整有效务实。门头沟区在全市率先推行“街道大工委”制,撤销10余科室,合并建成7个服务中心,使20余项无人管理事务有了归属。二是政府权力清单让职权规范透明,消除权力涉租寻租空间。市交通委在本市率先公布交通系统的行政权力清单,635项行政权力的名称、依据、实施主体、有无审批,570项投诉的主管部门,在政府网站上一目了然。三是政府购买服务实现职能转变。京政办发布《关于政府向社会力量购买服务的实施意见》,变政府对公共服务的直接提供为“购买服务实施监管”。根据“政府向社会力量购买服务指导性目录”,共十二大类81项服务榜上有名。

(二)行政决策:公众参与共商共治

行政决策要获得民众认可,必须与民主相联系,联系的环节就是公众参与。市级区级重大行政决策先民主后由决策者集体讨论决定;街道社区的民生事项居民代表民主投票,百姓自己决定。全市重大事项公众参与,基层民生事项民主决策,居民感受到了程序的公平公正。2014年初,北京市政府常务会首邀七名市民代表列席,参与讨论民生议题。市交通委宣讲团面向社会宣讲百场,带回千余条市民建议。公共交通价格调整,年初就开始调查、讨论、市民参与,8000多个抽样数据,4万余条网上建议,23名听证代表意见陈述,吸收了民智,倾听了民意,调价方案在年末平稳实施。朝阳区在街道社区推出“共商共治”的决策模式,政府办哪些实事,由居民自己征集建议、讨论筛选、议事代表投票决定,领导不再拍板,社区群众自治办理。

(三)体制创新:横向联合下沉街区

行政执法体制改革是提升执法水平的制度保障。以往城市管理执法中最大的问题就是“条条分割”、各自为政,承担属地管理职能的街道无人无权,缺少有效的机制抓手。由于协调各部门联合执法具有临时性,其结果就是“运动式”执法成为常态。为改变过去执法力量分散、协调步骤繁琐、处理问题时间冗长的状态,北京市执法体制机制改革勇于创新。石景山创建了城市综合管理“三级网络”模式:街道设立“社会治理综合执法指挥中心”,执法人员派驻街道组成执法队伍;区城市管理部门设立“城市综合管理委员会”,一口组织,集中指挥;区政府设立“社会治理综合执法委员会”,统一组织和协调全区性重大执法行动。海淀区实行交通、城管等10多个部门的执法力量直接下沉到街镇,解决了街道属地管理却无人无权的老问题。

(四)推进执法:严格规范高效透明

严格规范公正文明执法是加快建设法治政府的重点任务。2014年北京市行政执法以各主管部门牵头、横向联合相关部门综合执法的方式为主,通过现代化管理手段,加大环境保护、食品药品等关系群众切身利益的重点领域执法力度。《北京市大气污染防治条例》生效后,市环保局以“零点行动”拉开专项执法大幕,对大气违法行为开出60万元的最大罚单。“北京卫生监督工作平台”启用,执法人员可通过平台即时查询相对人信息,现场打印执法文书,规范了执法程序。海淀区在全市率先出台了违法建设拆除补助机制,区财政每年拿出1.5亿元补贴各街镇拆违后续行动,将所有拆违腾退出来的土地绿化或建公益停车场,让违建不再有可乘之机。市食药安全委员会发布了《北京市食品药品违法行为举报奖励办法》,为保障食品药品安全增加了“千里眼”和“顺风耳”,执法制度完善,使本市在食品药品安全考核评价中位列全国第一。

(五)监督行政:内外合力制约权力

强化对行政权力的制约和监督,是有效保障公民基本权利的客观需要。2014年,北京市对行政权力监督制约的亮点,体现在人大监督、司法监督和纪检监察方面。市人大对政府规章启动审查程序,提出对《〈见义勇为人员奖励和保护条例〉实施办法》的修改建议;派出多路执法检查组,通过“执法检查报告”对行政执法提出具体意见。北京市一中院改变“内部通报”的作法,连续公开了4起区政府败诉案件的判决。北京市高院以程序保证行政负责人应诉,如负责人未按要求应诉,法院将通报政府法制部门。政府加大内部监督力度,各级纪检监察机关查办的案件数量和质量,创改革开放以来最高记录。为预防违法犯罪,东城区纪委监察局研发出全国独家“政府采购风险防控系统”程序软件,有效保障了政府采购的经济、高效和透明。完善审计制度,是对领导干部问责追责的保证。12月底,市委、市政府办公厅出台了《区县局级领导干部离任经济事项交接办法(试行)》。今后局级领导离任,需交接八类经济事项,离任领导填报的交接材料,为经济责任审计提供了基础数据和责任界定依据。

(六)信息公开:双向互动服务百姓

2014年北京市各级政府政务信息公开出现了三大转变:从只管信息发布到关心百姓利用、从习惯单向公开到注重双向互动、从下发文件到与民众面对面。6月,北京市政府颁布《北京市政府信息公开规定》,多项条款增加了对政府的约束。北京市在全国第一个开通“企业信用信息自行申报”平台,为社会查询企业信用提供便利。北京市企业信用信息网公示市场主体总量超过400万户,已累计向社会公众提供查询4.45亿户次。市食药监局在政府网站平均每周公布一次食品安全信息,每季度发布一次药品质量公告。“北京微博微信发布厅”在全国率先实现政务“双微服务”,80多个政府部门已经加入。西城区在全市首次利用微博全程直播区政府常务会议,实现与民众及时沟通。平谷区16家政府部门近百名干部在广场摆出“政策大集”,与百姓面对面,解释政策、解决实际问题。

下篇:加快法治政府建设需正确把握五大关系

法治政府建设不可能一蹴而就,需要不断反思和调整。建设法治政府应抓住两大核心要素:一是法治理念的确立;二是符合理念的制度设计。通过对2014年北京市法治政府建设的现实观察,我们认为,未来北京市法治政府建设在理论和实践上,要正确把握以下五大方面的辩证关系。

(一)法治政府与服务政府:努力实现融合统一

2015年1月,最高人民法院通报了“钟华诉北京市工商行政管理局通州分局行政不作为案”。2014年7月,市民李某诉西城区政府不履行信息公开答复职责案,西城区长王少峰亲自应诉。案件的背后,映射出的是法治政府与服务政府的关系。

法治政府和服务政府都是现代政府的型态,在法治政府建社中融合统一。“坚持把法治作为治理城市的基本方式;坚持把群众满意作为政府工作的第一标准”,阐述的就是法治政府和服务政府互寓其中的关系。

把握法治政府与服务政府的关系,关键在于政府部门及其工作人员,思想上要把二者统一起来:法治政府是形式,服务政府是内容;法治政府是轨道,服务政府是目标;法治政府是制度基础,服务政府是价值取向。法治政府讲规则,服务政府讲效率。就上述案件而言,如果通州分局从便民角度出发,举手之劳把钟华的投诉转给食药监局,既方便了群众,也不会因违反“程序”而败诉。如果西城区相关部门多了解一些情况或在“告知书”中多几句解释的话语,既答疑解惑又纾解当事人情绪,区长也不必出庭应诉。两案症结所在就是分割了“法治”与“服务”。

(二)行政决策与人大决定:分工明确各司其政

8月,北京市公安局会同城管等多个部门,在全市范围内开展“燃油两轮摩托车、电动(燃油)三轮车违法整治净化行动”。净化行动对维护交通秩序有相当的作用,但“选择性执法”使净化行动效果打了折扣。因为快递、送水、上班上学使用的三轮车,虽然属于治理范围,但因与民众生活关系密切,难以“一禁了之”。这类已经形成既成事实且与民众生活关系密切的城市难题,我们认为政府不宜轻易决策,应提交人大作出专门决定。

根据宪法第104条和地方组织法第8条、第44条的规定,县级以上地方各级人大及其常委会对本辖区的重大事项有决定权。人大讨论决定本辖区重大事项采用民主集中制的原则,在法理上具有正当性和权威性。因此,对于与民众生活关系密切且需要重新规制民众权利义务的重大事项,政府可以提请人大及其常委会民主表决,政府负责执行。

市人大的重大事项决定权不同于立法权和审批权,而是一种决策权。它主要有两种方式:(1)人大单独对重大事项讨论并决定,由政府执行;(2)人大对政府提请审议的重大决策,在出台前研究讨论,讨论结果直接影响政府决策。后一种方式是将人大监督关口前移,避免事后再去改变已经出台的政府重大决策,造成不利后果。

目前,由于法律规定过于原则,实践中容易出现政府与人大权责不清的现象。把握好行政决策与人大决定的关系,关键是确定人大政府各自决策的范围。决策主体可以不同,决策执行都由政府负责。

(三)政府治理与社会治理:政府主导良性互动

几年前,北京各居民区普遍安装了健身器材,但因管理主体不明确,许多健身器材年久失修。环保便民的公租自行车也遭遇了类似的问题:租车网点被弃置,车桩不好用,自行车也总是存在大大小小的毛病。公用设施缺乏合理的管理主体和管理方式是主要原因。

每个城市都需要大量的公用设施和公共服务,无人管理不行,政府全部包办不可行,是政府购买服务还是政府特许经营,是交由社会组织管理还是居民自治,涉及的是政府治理与社会治理的关系问题。

政府治理要听从社会的呼声,和社会结合起来解决社会问题。社会治理是社会多元主体通过协商、沟通、协调的利益博弈和整合过程达成共识,合理配置社会公共资源。政府治理为社会治理提供制度保障,创造治理环境;社会治理发挥自身活力,参与公共事务,监督行政权力。二者的良性互动整体推进的是国家治理。

把握好政府治理与社会治理的关系,政府起着主导作用:一是简政放权,重新分配对公共事务的治理权力;二是要对自身传统的作用和地位进行自我调适,敢于承认在某些领域社会治理优于政府治理。

政府要敢于肯定人民群众的首创精神,最大限度调动各方面的积极性。民革北京市委在门头沟建立了全国首家劳动人事争议预防调解中心,已经受理有关辞职辞退、工资劳保、保险福利等各类劳动人事争议咨询和调解案件近600次。没有花国家一分钱,社会组织已经为解决社会矛盾做了贡献。

(四)部门责任与整体责任:敢于担当立足全局

2015年初,媒体的外部监督,使北京市民武志成的境遇获得了转机,终于领到了30年未能办成的身份证。回想起曾经为补办身份证奔波三十载,遭受了十余个部门的推诿与责难,武志成妻子不禁百感交集,失声痛哭。

人们不得不反思:政府部门之间推诿扯皮无人负责的后果为何要由百姓个人承担?在百姓眼中,政府部门就是政府整体,一个公务员、一个部门让百姓满意,给整个政府带来信誉;一个公务员、一个部门不让百姓满意,会影响整个政府的声誉。

政府部门与整体之间不可分割,是有内在联系的有机体,二者相互影响,是动态变化荣辱与共的关系。处理好政府部门责任与整体责任的关系,需要公务人员全局在胸的理念加上为民服务的制度:第一,教育培养政府部门及其工作人员舍弃部门利益建立全局观念。只有“懂得了全局性的东西才更会使用局部性的东西,只有全局在胸才会在局部投下一着好棋”。第二,用制度弥补机构设置不合理、职能划分不清的漏洞。真正贯彻落实首问负责制、一次性告知制、时限内办结制和全程代办制等制度规范。

(五)传统管理与现代管理:与时俱进不变宗旨

法治政府是现代政府,建设法治政府需要“传统管理向现代管理”转型,包括管理理念、体制机制和手段方式的转变。现代不是对传统的绝对否定,而是对传统的扬弃。建立现代管理体系,既要摆脱传统理念、方式的羁绊,也要传承传统文化的精华,这需要政府及其工作人员自省的能力和决断的勇气。

观念的改变是艰难的过程。举例来说,政府信息公开是我国政府职能中的新生事物,但是,由于受传统行政文化的影响,一些政府部门总是怕老百姓知道得太多,给政府工作带来麻烦。特别是对可能存在权力寻租空间的信息,担心社会稳定问题,总是找各种借口拒绝公开。当某区教委已主动公开“各中学录取‘小升初’特长生名单”之时,另一个区教委却以“信息不存在”等理由屡次拒绝信息公开的申请。为此,北京市教委下发文件,明确要求各区县公示“特长生”招收信息,保证了“法制统一”原则的实现。对传统观念抱残守缺,往往让权力行使者缺少对发展趋势的正确判断。

政府管理机制的转型,实质是“管制型”政府向“服务型”政府的转变。过去政府审批以自身为本位,整个办理过程“公民到政府”若干外部流程的组合,当事人只能奔波于政府部门之间。现代的“行政服务中心”管理模式以公民为本位,服务中心的任一部门接受了申办人的申请,办理过程就变成了“政府部门到政府部门”的内部流程,体现了政府的服务功能。

把握传统管理与现代管理的关系,不变的是政府为民服务的宗旨,改变的是陈旧观念和落后手段。根本宗旨不能变,管理理念和管理手段要与时俱进,这才是改革的真谛。社会的发展必然带来许多新问题,只有把握了变与不变的辩证关系,才能让民众满意。

总之,法治是一种崇高的价值理念,在当前形势下,北京市法治政府建设面临的最大挑战,是在政府工作人员中树立坚定的法治理念。法治理念是法律面前人人平等的理念,是权力来自人民受人民监督的理念,是法无授权不可为和行政权力尊重公民权利的理念。当政府部门及其工作人员拥有坚定的法治理念同时遵循了法律制度,建设法治政府的目标将早日实现。

(本文为《北京市法治政府建设发展报告(2014)》研究成果。执笔人:宋冰 李秀梅)

调查样本与结果

“法治政府建设”公众认知度调查

从“2014年北京市依法行政状况问卷调查”结果看,有76%的被调查者对依法行政状况表示满意或基本满意,肯定了北京市依法行政的成绩与进步。同时我们也发现存在一些问题:

(一)民众对各级政府的履职内容了解不多,政府工作需要更加透明。政府加大透明力度,是让民众了解政府工作,减小误读误判的有效方式。例如,北京市近两年共取消和下放行政审批事项400多项,力度空前,但调查数据显示,七成人在印象中感觉取消行政审批事项力度“没有太大变化”。再如,行政服务中心是政府对外服务主要窗口,运行机制较为成熟,但仍有四成多的人认为服务中心办事效率不高。

(二)部分改革举措缺乏连续性,民众未充分感受到政府的诚意。例如,2014年各级政府常务会议纷纷邀请居民代表参加,但从反馈的信息看,往往只有过程没有结果,只有首次报道没有年终汇报,容易给民众留下“作秀”的印象。有三成的被调查者认为上述作法是“走形式”或“早该这样”,对政府的这一举措缺少足够的认同感。

(三)行政执法还存在“懒政怠政”等问题,尚需不断改进。城市环境卫生、交通、群租房治理、拆违、食药监督等执法效果与民众生活息息相关。针对专项执法效果进行调查,认为“效果好”和“效果差”的人数几乎相同。针对“依法行政中最大问题”的调查题目,部分被调查者认为是“长官意志”和“懒政怠政”。在改革新时期,政府仍然需要重视和解决行政工作中长期存在的老问题。

(四)政府网站政务公开的内容和方式不够便民和务实。调查显示,从政府网站查找需要的信息,七成被调查者表示不满意。据我们的观察,百姓需要的都是与个人权利义务相关的信息,目前政府网站的信息整合梳理不够,工作动态和新闻类信息过多并且占据显要位置,对民众真正需要的信息即使有公示,也不全面、不系统,更新慢。目前北京市一些政府网站内容陈旧、杂乱无章、搜索引擎呆滞,特别是政府信息公开专栏,很多不支持关键词搜索。根据我们的问卷调查,七成被调查者认为从北京市政府部门各网站查找信息“不太方便”、“不方便”或“找不到”。

(五)政府内部监督机制的作用没有得到民众认同。五成多的被调查者认为,“网络电视媒体监督”和“群众举报”是最有效的监督方式,近三成的人认为审计监督有效,四成的人认为纪检监察有效。行政监督中长期存在的现象是外部监督的作用大于内部监督。在法治政府的建设中,这个问题必须引起政府自身的高度重视。政府的公信力是建立在政府的自省能力和纠错能力基础之上,政府的自我约束和自我监督是法治政府建设的核心内容。

(莘妍)

(《北京日报》2015年4月27日理论版。)