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赵丽君 民法典的实施与公安机关的义务

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  • 时间: 2020-07-20 14:39:59
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摘要:《中华人民共和国民法典》的部分条款规定了包括公安机关在内的行政机关确认或保护民事权利的内容,尤其是民法典较之于原来的单行民事立法新增或修改的条款,规定了公安机关对民事权利予以行政确认、消极保护和积极保护三类条款。公安机关未来的警务工作将为此作出大量的事实行为,智慧警务和行政委托会频繁使用,个人隐私和信息保护与公安机关政府信息公开义务之间的矛盾会凸显。公安机关介入民事法律关系需有明确的法律、法规的授权,民法典相关条款的施行仍需行政立法和地方立法的保障。

关键词:民法典;公安机关;警察权;权利保障

一、民法典涉及公安机关的规定概述

《中华人民共和国民法典》(以下简称“民法典”)涉及公安机关的规定共18条,8条新增,10条原有。其中,直接由公安机关负责的规定有3条,其余15个条文规定的事项由公安机关和其他行政管理部门共同负责。

1 民法典涉及公安机关的条文和内容情况表

条目

条旨

相关内容

新旧

286

业主的相关义务及责任

业主或者其他行为人拒不履行相关义务的,有关当事人可以向有关行政主管部门报告或者投诉,有关行政主管部门应当依法处理。

新增

314

拾得遗失物的返还

拾得人应当及时通知权利人领取,或者送交公安等有关部门

原有

315

有关部门收到遗失物的处理

有关部门收到遗失物,知道权利人的,应当及时通知其领取;不知道的,应当及时发布招领公告

原有

942

物业服务人的一般义务

对物业服务区域内违反有关治安、环保、消防等法律法规的行为,物业服务人应当及时采取合理措施制止、向有关行政主管部门报告并协助处理

新增

1016

姓名、名称的登记及其变更不影响之前民事法律行为效力

自然人决定、变更姓名,或者法人、非法人组织决定、变更、转让名称的,应当依法向有关机关办理登记手续,但是法律另有规定的除外

原有

1106

被收养人户口登记

收养关系成立后, 公安机关应当按照国家有关规定为被收养人办理户口登记

原有

1107

自助行为

受害人可以在保护自己合法权益的必要范围内采取扣留侵权人的财物等合理措施;但是,应当立即请求有关国家机关处理。

新增

1196

不侵权声明

网络服务提供者接到声明后,应当将该声明转送发出通知的权利人,并告知其可以向有关部门投诉或者向人民法院提起诉讼。

新增

1020

肖像权的合理使用

下列行为的,可以不经肖像权人同意: (三)为依法履行职责,国家机关在必要范围内制作、使用、公开肖像权人的肖像

新增

1038

信息处理者的信息安全保障义务

发生或者可能发生个人信息泄露、篡改、丢失的,应当及时采取补救措施,按照规定告知自然人并向有关主管部门报告

新增

1039

国家机关及其工作人员对个人信息保护义务

国家机关、承担行政职能的法定机构及其工作人员对于履行职责过程中知悉的自然人的隐私和个人信息,应当予以保密,不得泄露或者向他人非法提供

新增

1212-

1217

交通肇事类侵权责任认定

交通事故责任认定、报废标准、非法营运的认定

原有

1254

不明抛掷物、坠落物致害责任

禁止从建筑物中抛掷物品。从建筑物中抛掷物品或者从建筑物上坠落的物品造成他人损害的,由侵权人依法承担侵权责任;经调查难以确定具体侵权人的,除能够证明自己不是侵权人的外,由可能加害的建筑物使用人给予补偿。可能加害的建筑物使用人补偿后,有权向侵权人追偿。

……

发生本条第一款规定的情形的,公安等机关应当依法及时调查,查清责任人。

新增

由上可见,民法典涉及公安机关的条款,主要是三类。第一类,是部分民事权利的产生、变更和消灭需要公安机关予以确定、许可或登记。例如自然人变更姓名的,需要公安机关作出变更登记并向公安机关申领新的身份证;收养人与被收养人确定收养关系后,收养人需要去公安机关为被收养人申请登记户口。第二类,是部分民事权利需要公安机关消极保护、限制行使警察权。例如,对自然人肖像权的合理使用;公安机关及其人民警察、辅助警察在履行职责过程中对自然人隐私和个人信息的保护义务。第三类,是部分民事争议需要公安机关积极作为,动用警察权进行调查、鉴定,或者接受举报、接受报告等,主要规定在侵权责任编。

这三类条款中,第一类条款是公安机关的日常工作,对公安机关现有的警务工作影响不大。第二类条款是作为控权法的行政法一直关注和规范的重点,表现为自改革开放以来、尤其是上世纪九十年代以来的三十年之间不断推进的公安执法规范化。对公安机关影响较大的是第三类条款,占据民法典中与公安机关相关的8条新增规定的6条。

2 民法典新增的公安机关需要积极作为的条文和内容情况表

条目

条旨

相关规定

关键词

286

业主义务及责任

业主或者其他行为人违反规定饲养动物,当事人可以向公安机关报告或者投诉,公安机关应当依法处理

报告、投诉、依法处理

942

物业服务人义务

物业服务人对违反治安法律法规的行为应当及时采取合理措施制止,向公安机关报告并协助处理

接受报告、

处理

1107

自助行为

受害人采取合理措施后,应当立即请求有关国家机关处理

请求处理

1196

不侵权声明

网络服务提供者接到不侵权声明后,应当告知权利人可以向有关部门投诉或者向人民法院提起诉讼

投诉

1038

信息安全保障义务

发生或者可能发生个人信息泄露、篡改、丢失的,应当向有关主管部门报告

报告

1254

不明抛掷物、坠落物致害责任

发生本条第一款规定的情形的(经调查难以查明),公安等机关应当依法及时调查,查清责任人

及时调查

二、公安机关可以预见的挑战和应对

民法典新增的与公安机关有关的规定,绝大多数需要公安机关积极作为:或动用警察权处理处置、行政调查、鉴定、责任认定,或接受民事主体的举报、报告、投诉。前者属于法律行为,警察权的规范行使要求警察权的动用需要有法律依据;对于后者,接受报告投诉举报属于事实行为,大量事实行为涌入公安机关,对警力和技术的要求倍增。警察行政领域扩张,公安机关可以预见的挑战和应对措施如下:

第一,大数据、人工智能的广泛运用。公安机关接受投诉和举报是案件线索的重要来源,民法典规定的民事主体向公安机关举报、报告和投诉的事项多这些线索都可能启动案件调查程序。接受投诉、汇总和梳理信息、出警调查等一系列行为,警力资源的原始扩充显然难以匹配警务工作的压力增长,传统警务模式已经无法适应形势发展多变的需要。为此,公安机关依托云计算技术、大数据技术、物联网技术、移动互联网技术、人工智能技术等新兴技术,从以往单纯强调科技装备建设,提档升级为构建更加智慧开放、人性的公安信息化应用体系,实现公安警务工作现代化智能化、流程化可视化[1]大数据和人工智能的更广泛的运用,可以减少为了执行民法典新增的接受报告举报和投诉带来的信息接收、信息录入、信息归档、警力调度、警情研判、摸排走访等警力资源的投入。

第二,行政委托和行政外包的频繁使用。公安机关将服务行政、技术运用等非核心警察权事项通过行政委托或行政外包的方式交由企业完成,这是现代警察权发展的趋势,也是现代公共行政公私协作的体现。公安机关的行政委托和行政外包,常见的有治安承包、停车监管引入第三方公司运作、有第三方企业负责大数据平台的搭建、委托第三方机构进行事故认定或伤情鉴定等。行政委托和行政外包在公安机关中频繁使用有现实的必要性[2],一是因为公安机关时常会接到紧急且临时的任务(如疫情防控、重大活动安保);二是因为受传统宣传灌输的“有事找警察”理念的影响,很多新生的难以归为某个部门管理的社会事务会先交由公安机关处置,这些事务近年来表现为技术性强的网络侵权,公安机关要法定时间内处置带有专门技术的事件,行政委托和行政外包成为“不得已”的选择。

第三,事实行为的增加与辅警数量激增。民法典除了第286条规定的公安机关依法处理违法违规养犬、第1254条规定公安机关启动调查权查清高空抛物责任人之外,其余4条与公安机关有关的新增规定都是要求公安机关作出事实行为。由于民法典规定的可以向公安机关提出投诉、举报和报告的主体几乎没有限制,因此,海量的信息会汇总到“110”,信息汇总、记录、传达、处置等事实行为扩张,警力资源明显不足。在不改变现有的警察权央地事权划分的前提下[3],地方编制有限且因警察年龄结构老化、警察猝死事件频发造成的一线警察空编情况加剧,招募辅警可以及时补充警力。事实行为的作出不具有法效意思表示,有辅警在警察的带领下、甚至辅警独自接听调度电话、接受投诉报告、出警排查劝阻等事实行为在实践的需求和理论的支持下会成为常态。

第四,个人信息保护与申请政府信息公开的矛盾加剧。一个不容置疑的现实情况是,公安机关是社会公共产品的重要提供者。为了给公众提供必要的安全环境,公安机关通过户籍登记系统、身份证管理系统、“天网”和“雪亮工程”等设备掌握、制作、收集、存储大量的数据和音视频信息。民法典侵权责任编的以过错责任为主的归责原则没有变,民事主体在维权时要提供证据,最直观的证据当属视频记录。目前,公安机关秉持“不构成案件的不可查找天网视频”的原则,本意在不过度介入民事法律关系,恪守控权行政法的底线要求。但是,公民处理侵权责任事件时,亟需向公安机关求助、获得公安机关掌握的视频证据。在没有立案的前提下,唯一依法获取的途径就是向公安机关申请公开政府信息。申请公开的信息又可能涉及对方当事人的个人隐私,从而导致矛盾加剧.

三、权利保护与权力限度

公安部公布的《人民警察法》(修改草案)第三条规定,公安机关的任务是维护国家安全和公共安全,维护社会治安秩序和社会稳定,保护公民、法人和其他组织的合法权益,保护公共财产,预防、制止、查处和惩治违法犯罪活动。[4]《人民警察法》关于警察任务的规定可能需要根据民法典作出微调,在“保护公民、法人和其他组织的合法权益”的细节和手段方面适当扩展。例如,在没有案件发生的情况下,公安机关是否有义务为民事主体提供证据资料。再例如,高空抛物事件中,警察行政调查权的启动条件是否需要放宽。这就需要更加明确的界定公安机关职责的任务。《人民警察法》的修改应作出回应,处理好警察权介入私自治领域的限度。

第一,地方立法为公安机关积极处理涉民事争议案件提供法治基础。民法典第286条规定了业主义务及责任,业主或者其他行为人违反规定饲养动物,当事人可以向有关报告或者投诉,有关部门应当依法处理。《北京市养犬管理规定》(2003)规定,公安机关是养犬管理工作的主管机关,全面负责养犬管理工作,并具体负责养犬登记和年检,查处无证养犬、违法携犬外出等行为。公安机关可以没收其犬、吊销养犬登记证,对单位和个人并处罚款。地方人大通过地方立法的方式,授权公安机关处置违规饲养犬类的权限,为民法典“依法处置”的原则性规定提供具体依据。民法典中其余的与公安机关有关的新增条款的具体落实、公安机关警察权的启动,仍需要单行法或者地方立法予以授权。

第二,自助行为不免除公安机关及时出警的义务。民法典第1177条规定,合法权益受到侵害,情况紧迫且不能及时获得国家机关保护,不立即采取措施将使其合法权益受到难以弥补的损害的,受害人可以在保护自己合法权益的必要范围内采取扣留侵权人的财物等合理措施,受害人采取的措施不当造成他人损害的,应当承担侵权责任。这一规定并不意味着公安机关可以以上述行为是自助行为而不出警干预,合法权益人作出自助行为后,“应当立即请求有关国家机关处理”。“请求国家机关处理”,更不意味着公安机关要动用警察权强制干预民事纠纷,否则将使得我国公安执法规范化进程出现巨大倒退。公安机关只有在自助行为可能影响到公共秩序、可能对公民人身和财产产生危险时才能介入,且介入手段以调解为主。

第三,公安机关行使法定职权并不排斥与其他机关行政协作。民法典除了在被收养人户口登记的规定中明确由公安机关负责,在拾得遗失物的处理和高空抛物调查两处规定由公安等机关负责,其余的有关行政机关的规定均为“有关部门”。因此,除了户口和身份证管理这个有单行立法明确由公安机关独自负责的以外,其余的都需要行政协作。例如,在饲养动物的管理中,北京市规定由公安机关负责;城市管理综合执法组织负责对街面流动无照售犬行为和因养犬而破坏市容环境卫生行为的查处,并协助公安机关查处无证养犬、违法携犬外出等行为;(原)工商行政管理部门负责对从事犬类经营活动的监督管理;卫生行政部门负责对人用狂犬病疫苗注射和狂犬病人诊治的管理;居民委员会、村民委员会和其他基层组织协助人民政府做好养犬管理工作。此外,民法典新增的高空抛物等规定涉及“公安等机关”的表述,是出于公安机关调查能力比较强的考虑,并不排斥城管等部门介入调查,更不免除小区物业和当事人的自主调查。更为重要的是,随着警察权的不断明确、警察任务边界的不断清晰,物业和当事人自主调查应当成为主流,城管等其他部门采用技术手段予以辅助调查应当予以鼓励。在北京,“110”+“12345”的模式将为民法典新增的民事权利的保护提供可操作性、可实现的机制。

四、结论

民法典之所以在条款中特别规定公安机关对民事权利予以保护,很大程度上是基于人民对公安机关的信任。这一信任,既包括在事实上信任公安机关能够有足够的技术、手段、人力、能力保护民事权利,更包括在情感上信任公安机关,“有事找警察”。但是,对公安机关的信任要保持在理性程度之内,毕竟,公安机关是为数不多的能够在常态下使用暴力的国家公权力机关。因此,公安机关对民事权利的保护,前提是足够的、明确的立法授权,授权内容包括警察权启动要件、手段、程序和救济。对此,公法学者在民法典制定过程中参与程度较低,公安机关对民法典新增的民事权利的保障亟需行政立法、尤其是地方立法予以授权。

参考文献

[1]张兆端.“智慧警务”:大数据时代的警务模式[J].公安研究,2014(06).

[2]王天华.行政委托与公权力行使——我国行政委托理论与实践的反思[J].行政法学研究,2008(04).

[3]余凌云.警察权划分对条块体制的影响[J].中国法律评论,2018(03).

[4]中华人民共和国公安部.《中华人民共和国人民警察法》(修订草案稿)[Z/OL].(2016-12-01)[2020-06-13].https://www.mps.gov.cn/n2254536/n4904355/c5561673/content.html.

(赵丽君:北京市委党校法学教研部博士)

【来源:《观园》】