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金国坤 行政法视角下的民法典

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  • 时间: 2020-06-08 23:55:51
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民法典是公民权利保障的宣言书。作为私法,民法典规定了民事主体的人身权利、财产权利以及其他合法权益受法律保护,任何组织或者个人不得侵犯。作为公法的行政法对民法典的回应,最初只是认为民法的法典化值得学习借鉴,什么时候是否也可以考虑编纂一部行政法典。但从民法典草案讨论热议的三个条文中可以看出,问题并没有这么简单。民法典作为民事权利宣言书,权利受到侵犯了如何保障?

尽管可以自助救济,但归根结底需要公权力的保护。民法典第1177条规定自助行为:合法权益受到侵害,情况紧迫且不能及时获得国家机关保护,不立即采取措施将使其合法权益受到难以弥补的损害的,受害人可以在保护自己合法权益的必要范围内采取扣留侵权人的财物等合理措施;但是,应当立即请求有关国家机关处理。如对于吃霸王餐的,可以扣留手机、手表、手饰等财物;对于逃债的,蹲点发现后扣留其汽车,但不能扣留人。扣留财物的合法化并不排除强制扣留涉嫌抢夺的可能性。立法规定了只是在情况紧迫情况下,并应当立即请求有关国家机关处理。对于公安机关而言,公安部曾反复强调公安机关不得非法越权干预经济纠纷案件处理,插手合同、债务等经济纠纷案件,民法典的规定赋予了其新的职责。

对于性骚扰,民法典第1010条规定,违背他人意愿,以言语、文字、图像、肢体行为等方式对他人实施性骚扰的,受害人有权依法请求行为人承担民事责任。如何请求行为人承担民事责任?机关、企业、学校等单位应当采取合理的预防、受理投诉、调查处置等措施,防止和制止利用职权、从属关系等实施性骚扰。《妇女权益保障法》规定对妇女实施性骚扰,构成违反治安管理行为的,受害人可以提请公安机关对违法行为人依法给予行政处罚。如《治安管理处罚法》第42条第5款规定:多次发送淫秽、侮辱、恐吓或者其他信息,干扰他人正常生活的,处五日以下拘留或者五百元以下罚款;情节较重的,处五日以上十日以下拘留,可以并处五百元以下罚款。

对于高空抛物这种行为,2010年7月1日起施行《中华人民共和国侵权责任法》第87条规定,从建筑物中抛掷物品或者从建筑物上坠落的物品造成他人损害,难以确定具体侵权人的,除能够证明自己不是侵权人的外,由可能加害的建筑物使用人给予补偿。让自己证明不是侵权人,如果证明不了就推定为可能是加害人,让事实上未实施加害行为的其他主体承担赔偿责任,这不公平。如何证明,自己出差上班上学不在家,单位开证明;或者按照刑事诉讼法中所说的侦查实验证明在他家那个位置无论如何是不可能砸不到受害人的。在本次民法典编纂中,对于高空抛物在难以确定侵权人之时,进行了修正,作了补充规定,公安等机关应当依法及时调查,查清责任人;另外也同时强化了物业的安全保障义务。毕竟公权力机关和物业的方式和手段会更多一些,比如可以调取小区的监控录像。立法尽管没用赔偿,而用补偿。

高空抛物这种危害公共安全的行为,轻则应当由治安管理机关予以治安管理处罚,重则应当追究刑事责任。民法典要求发生从建筑物中抛掷物品造成他人损害的,公安等机关应当依法及时调查,查清责任人。其实即使没有造成他人损害的,此类行为也应当由城管执法机关依据市容监察管理规定予以处理。保护公民的生活安全和安宁权,更多的是行政机关的责任,而不是依靠自我防护。《北京市物业管理条例》第78条第2款规定,业主、物业使用人、物业服务人等不得实施下列行为:(七)从建筑物中抛掷物品;发生本条第二款规定行为的,利害关系人有权投诉、举报,业主委员会或者物业管理委员会、物业服务人应当及时劝阻;劝阻无效的,应当向街道办事处、乡镇人民政府或者行政执法机关报告。

因而,民法典真正要落实和践行,最重要的是政府守法,恪守法治原则,尤其是落实民法典有关民事权利保障的规定,尊重和保障民事权利。政府行使公权力,以国家利益和社会公共利益为主。民法保障私权利,民法典为公民权利筑起了一座城堡,织起了一张公民权利保护网。在孟德斯鸠看来,“在民法慈母般的眼里,每一个人就是整个国家”。也就是我们说的时代的一粒灰尘,落在个人头上就是一座山。民法典已经明确了私权利,问题是,面对民法典,公权力应当何为?

一、民法典是公权力行使的边界

孟德斯鸠说"一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇到界限的地方才休止。”民法就是为公权力的行使划定了边界。习近平总书记强调,国家机关履行职责、行使职权必须清楚自身行为和活动的范围和界限,把民法典作为行政决策、行政管理、行政监督的重要标尺,不得违背法律法规随意作出减损公民、法人和其他组织合法权益或增加其义务的决定。民法典规定了民事主体的人身权利、财产权利以及其他合法权益受法律保护,任何组织或者个人不得侵犯。宪法第13条规定,公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。宪法作为公法称为公民,而民法典称为个人、自然人。在对待私有财产权问题上,采取法律保留原则。对非国有财产的征收、征用,只能制定法律。法无授权不可为。根据民法典第243条的规定,为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收组织、个人的房屋以及其他不动产。民法典的立法本意,要表达的是公权力要征收私有财产,必须基于公共利益的需要和法律的明文规定,没有法律规定不得征收征用,而不是授予公权力机关征收征用的权力。这是私法和公法的区别所在。如根据《土地管理法》的规定,为了公共利益的需要,国家可以征收国有土地上单位和个人的房屋,并依法给予拆迁补偿,维护被征收人的合法权益;征收个人住宅的,还应当保障被征收人的居住条件。

为了保护个人私权免受公权损害,即使授权有关机关行使公权力征收征用时,法律也严格进行了限定。首先,征收征用的条件是法律限定的,而不是行政机关主观认定的。如民法典第245条规定,因抢险救灾、疫情防控等紧急需要,依照法律规定的权限和程序可以征用组织、个人的不动产或者动产;其次,征收的主体是法定的,如根据《传染病防治法》第45条的规定,传染病暴发、流行时,根据传染病疫情控制的需要,县级以上地方人民政府有权在本行政区域内紧急调集人员或者调用储备物资,临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备。所以有观点认为,大理的截留口罩行为涉嫌了违法,该批口罩属于过境物质,不是本地区的物资,大理无权征用。第三,征收征用的程序是法定的,如《国有土地上房屋征收与补偿条例》详细规定了作出征收决定程序规则;最后,征收补偿的要求是具体的,民法典规定为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序征收、征用不动产或者动产的,应当给予公平、合理的补偿。什么是公平、合理,是有具体标准的。如征收集体所有的土地,应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用,并安排被征地农民的社会保障费用,保障被征地农民的生活,维护被征地农民的合法权益。

当然,由于还没有制定《行政征收法》,对行政征收的条件、权限、程序、补偿等方面还没有统一的规定,对涉及到个人财产权的保障还不充分。中国政法大学马怀德校长认为,如果民法典为行政立法留下空间,但行政法没有及时跟进,民法典的实施就会受到影响。民法典的颁布实施,倒逼行政立法更好地规范行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费、行政检查、行政裁决等活动,提高依法行政能力和水平。

二、民事权利需要行政保护

民法典虽然设定了侵权自力救济,但当自力救济无法保护自身权益的,请求公力救济本身是民事权利,公权力存在的理由就是为了保护公民权利。“民有所呼,我有所应”,保护人民群众的合法权益是行政机关的天职。民法典颁布和实施彰显了行政机关的职责所在,切实保护公民权利落实就是要保障民法典规定的民事权利的实现和保护民事权利免受非法侵害。北京市首创的“即诉即办”机制将在实施民法典中发挥更大的威力,通过受理12345热线电话,政府有关部门应当依法解决居民遇到的民事权利受损害的问题。根据民法典第286条的规定,业主大会或者业主委员会,对任意弃置垃圾、排放污染物或者噪声、违反规定饲养动物、违章搭建、侵占通道、拒付物业费等损害他人合法权益的行为,有权依照法律、法规以及管理规约,请求行为人停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失。业主或者其他行为人拒不履行相关义务的,有关当事人可以向有关行政主管部门报告或者投诉,有关行政主管部门应当依法处理。而原《物权法》第83条第2款只是规定,业主大会和业主委员会,对这类损害他人合法权益的行为,有权依照法律、法规以及管理规约,要求行为人停止侵害、消除危险、排除妨害、赔偿损失。业主对侵害自己合法权益的行为,可以依法向人民法院提起诉讼。可见,民法典加重了行政机关的责任。

有些民事权利,民法典规定了禁止性条款,但条款的执行也有赖于行政机关依法对违法当事人的处理,保护受害人。民法典第1033条对隐私权侵害行为规定,除法律另有规定或者权利人明确同意外,任何组织或者个人不得实施下列行为:(一)以电话、短信、即时通讯工具、电子邮件、传单等方式侵扰他人的私人生活安宁;但就是有人侵扰他人的私人生活安宁,如何追究侵权责任,作为受害人个体,找不到侵权人成本也过大,报案也达不到治安管理处罚标准,因而需要制定相关法律规定有关机关的义务。根据《全国人民代表大会常务委员会关于加强网络信息保护的决定》,公民受到商业性电子信息侵扰的,有权要求网络服务提供者删除有关信息或者采取其他必要措施予以制止,有权向有关主管部门举报、控告。接到举报、控告的部门应当依法及时处理。有关主管部门应当在各自职权范围内依法履行职责,采取技术措施和其他必要措施,防范、制止和查处网络信息违法犯罪行为。对违法行为,依法给予警告、罚款、没收违法所得、吊销许可证或者取消备案、关闭网站、禁止有关责任人员从事网络服务业务等处罚,记入社会信用档案并予以公布;构成违反治安管理行为的,依法给予治安管理处罚。构成犯罪的,依法追究刑事责任。侵害他人民事权益的,依法承担民事责任。从某种意义上说,民法典也成了单行行政法的基本法,类似于宪法,民法典上规定的公民权利通过制定和实施行政管理法得以保障。《个人信息保护法》已纳入十三届人大的立法规划。通过行政执法,排除侵害,保障生活安宁权。

有些民事权利,也需要国家行政机关确定认定的标准。民法典第293条规定的相邻权,建造建筑物,不得违反国家有关工程建设标准,不得妨碍相邻建筑物的通风、采光和日照。只有明确了有关工程建设的标准,如《城市居住区规划设计标准》,才能判定是否侵犯了相邻权。因此,行政法要回应好民法典的要求,在行政立法和规范性文件中进一步细化,改革和完善相关制度,以便更好地实施民法典。

对公民权利的保护,还体现在当个人处于保护缺位时,行政机关还充当直接保护人的角色。如由于父母在疫情期间被集中隔离或医学观察,无法对未成年人或老年人履行照顾义务时,民法典第35条规定,因发生突发事件等紧急情况,监护人暂时无法履行监护职责,被监护人的生活处于无人照料状态的,被监护人住所地的居民委员会、村民委员会或者民政部门应当为被监护人安排必要的临时生活照料措施。在监护制度中,民法典规定,对监护人的确定有争议的,由被监护人住所地的居民委员会、村民委员会或者民政部门指定监护人;没有依法具有监护资格的人的,监护人由民政部门担任。这一制定设计,从法律上规定了行政机关的监护职责,使被监护人的合法权益得到了充分的保障。再比如,没有继承人或者继承人均放弃继承的,由被继承人生前住所地的民政部门或者村民委员会担任遗产管理人。这些规定,体现了负责任的态度和保护个人权利的担当。

三、民事权利需要行政确认

民法典出现登记有182多处,涉及到75个条文,个体工商户登记、法人登记、非法人登记、不动产登记、居住权登记、建设用地使用权登记、宅基地使用权登记、地役权登记、抵押登记、出质登记、合同登记(赠与合同登记、租赁合登记、保理合同登记)、姓名名称登记、婚姻登记(结婚登记、离婚登记)、收养登记、机动车登记、户口登记,等等。登记作为一种行政确认行为,是很多民事权利产生和存在的前提。行政法通过对民事主体的法律地位、法律关系或有关法律事实进行甄别,给予确定、认定、证明并予以宣告,来确认民事主体的资格和民事行为的法律效力。民法典第1105条规定,收养应当向县级以上人民政府民政部门登记。收养关系自登记之日起成立。收养关系成立后,公安机关应当依照国家有关规定为被收养人办理户口登记。登记也是行为成立的要件。民法典第208条规定,不动产物权的设立、变更、转让和消灭,应当依照法律规定登记。经依法登记,发生效力;未经登记,一般不发生效力。有时尽管不强制要求登记,但未经登记,不得对抗善意第三人。抵押权已经登记的先于未登记的受偿。应收账款债权人已经登记的先于未登记的取得应收账款。

行政登记,无论是所有权登记,还是企业法人登记、非法人组织登记、婚姻登记,对于行政机关而言,与其说行使的是一项权力,倒不如说是一项义务。尽管《行政许可法》将企业或者其他组织的设立登记作为一种行政许可,但它本质上也是确定主体资格的行政确认行为。不同于行政许可的赋予权利,行政确认是对事实和权利义务关系的法律认可和肯定。登记的要件是法定的,登记机关进行的是形式审查,审查是否符合法定条件,没有行政裁量的空间。作为执法机关,行政机关必须严格按照民法典的规定予以审查,依法作出登记决定,并按法律规定的要求承担义务,如登记机关应当依法及时公示法人登记的有关信息;权利人、利害关系人可以申请查询、复制不动产登记资料,登记机构应当提供。民法典第1105条第2款规定,收养查找不到生父母的未成年人的,办理登记的民政部门应当在登记前予以公告。因登记错误,造成他人损害的,登记机构应当承担赔偿责任。

四、民事权利需要行政监督

民事主体的民事权利受法律保护,但民事主体不得滥用民事权利损害国家利益、社会公共利益或者他人合法权益。行政法作为公法,以社会公共利益为本位,对民事主体进行民事行为,行政机关依法履行事先审查批准,事中事后监督的职责。在市场经济条件下,倡导市场的决定作用,行政权收缩自己固有的疆域,把地盘让给市场或者民法,强调意思自治,但市场监管的职责不可缺位。民法典第86条规定,营利法人从事经营活动,应当遵守商业道德,维护交易安全,接受政府和社会的监督,承担社会责任。法人终止,法律、行政法规规定须经有关机关批准的,依照其规定。如根据《商业银行法》,商业银行的分立、合并、解散,应当经国务院银行业监督管理机构审查批准。任何单位和个人购买商业银行股份总额百分之五以上的,应当事先经国务院银行业监督管理机构批准。民法典第1008条规定,为研制新药、医疗器械或者发展新的预防和治疗方法,需要进行临床试验的,应当依法经相关主管部门批准,国家食品药品监督管理总局药品审评中心。第534条规定,对当事人利用合同实施危害国家利益、社会公共利益行为的,市场监督管理和其他有关行政主管部门依照法律、行政法规的规定负责监督处理。如没有正当理由,不履行国家指令性合同义务,如民法典规定的国家根据抢险救灾、疫情防控或者其他需要下达国家订货任务、指令性任务的,不仅要承担违约责任,而且要追究行政法律责任,可以处以违法所得额三倍以下,但最高不超过三万元的罚款,没有违法所得的,处以一万元以下的罚款。 

民法典离开了行政法,民事权利可能化为泡影;行政法离开了民法典,行政行为便失去了目标和灵魂。

(金国坤:北京市委党校法学教研部主任、教授)