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王某诉北京顺义区政府要求履行行政协议案

  • 作者: 北京四中院
  • 时间: 2017-05-03 19:07:21
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裁判要旨

行政机关为实现公共利益或者行政管理目标,在法定职责范围内与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议,属于行政诉讼法规定的行政协议。公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行协议的,有权依法提起行政诉讼。人民法院经审理,认定行政机关已经依法并按照约定履行协议的,应当判决驳回原告要求被告履行协议的诉讼请求。

基本案情

根据国务院国阅[1994]6号《关于研究解决密云水库移民遗留问题的会议纪要》和北京市人民政府第78次常务会议决定(1998年2月8日)的有关精神,原密云县人民政府(以下简称原密云县政府)、北京市顺义区人民政府(以下简称顺义区政府)开展了密云水库移民安置工作。1999年4月26日,北京市顺义区接收安置密云水库库区移民安置办公室(以下简称顺义区移民安置办)、密云县人民政府移民办公室(以下简称密云县移民办)与原告王某签订了《移民协议书》,约定了各方的权利义务,其中第二条第四款约定“移民就业以农业生产为主,为每个户口移民提供0.6亩口粮地”。1999年5月2日,原告王某被安置在顺义区李桥镇头二营村(以下简称头二营村)。根据京政农发[1996]034号《关于印发<北京市密云水库移民搬迁安置暂行办法>的通知》(以下简称《移民安置办法》)的规定,头二营村集体按每个农业户口0.6亩的标准,分配给原告家庭共4.2亩口粮田,在最初的三年内,即1999年6月至2002年6月内由其自行耕种。后因首都机场东扩占用头二营村土地,原告王某的4.2亩口粮田在机场东扩范围内,于2003年11月被占用。自2003年8月至2007年3月,头二营村按照1.3亩/人的标准,为原告家庭按5人的标准,共计6.5亩发放确权土地流转补偿费。2006年3月22日,头二营村经济合作社与原告王某签订《顺义区农村土地经营权使用权流转合同书》(以下简称《土地使用权流转合同》),流转期限为25年(自2006年3月至2030年3月)。农村土地经营权使用权流转后,与该村其他村民享有同等确权土地流转补偿费。另查,《移民安置办法》第24条规定,“移民迁入后,即拥有与当地村民同等的权利和义务。顺义、通县要根据所在村的实际情况和移民的要求,分给每个农业户的移民0.5亩口粮地和0.1亩菜地。对分给移民的土地,允许他们在3年内进行自行耕种,所在村要给予适当的优惠和提供必要的服务,待条件具备后,再纳入大农业生产。接收县要妥善解决好他们的生活、就业、入学等问题。”2015年,原告王某向北京市第四中级人民法院提起行政诉讼,请求判令被告顺义区政府履行《移民协议书》中第二条第四款之约定,为其划分4.2亩口粮田。

裁判结果

北京市第四中级人民法院经审理认为:涉案的《移民协议书》是原密云县政府、顺义区政府为保障大型水利工程建设,解决密云水库移民遗留问题,在履行公共行政管理职能过程中与王某协商订立的具有行政法上权利义务内容的行政协议。该协议内容符合国家相关政策的要求,系三方真实意思表示,不违反法律及行政法规的禁止性规定,应为有效的行政协议。该协议书的主要内容是,原密云县政府负有为王某办理落实村庄、移民的迁出组织、转出手续、搬家补助、生产资料转交、附属设施处置及其他有关补偿义务;顺义区政府负有为接收移民提供必要的条件、完善基础设施、办理转入手续、安排1名农转非的义务;王某有义务按期迁出、放弃原籍生产资料,并拥有与当地村民同等权利和义务。但是,《移民协议书》对于如何具体安置,即履行该合同的细节问题未作明确约定。现原告王某与被告顺义区政府就是否已经履行了《移民协议书》第二条第四款有关“移民就业以农业生产为主,为每个户口移民提供0.6亩口粮地”的约定产生争议。根据被告顺义区政府提交的证据及原告王某自认的事实,原告王某于1999年5月2日被安置在头二营村后,头二营村集体已给原告王某的家庭按每个农业户口0.6亩,共分配了4.2亩口粮田,在最初的三年即1999年6月至2002年6月内自行耕种;自2003年8月至2007年3月,头二营村按照6.5亩的标准为原告发放了确权土地流转补偿费;2006年3月22日,头二营村经济合作社与原告签订《土地使用权流转合同》,自2006年3月至2030年3月止,流转期限为25年。在确权土地流转及其他待遇上,原告与该村的其他村民享受同等的权益。以上事实表明,为了实现《移民协议书》的目的,被告顺义区政府就移民安置开展了相应的工作,实际上为原告王某的家庭按每个户口提供0.6亩,共计4.2亩口粮地,并不存在差别待遇之情形。因此,应当认定被告顺义区政府已经履行了《移民协议书》所约定的义务。本院注意到,因首都机场东扩建设需要,原告家庭的4.2亩口粮田于2003年11月被占用。原告认为分得的口粮田因首都机场东扩被占用,在此过程中被告顺义区政府既没有听取其意见,也没有给其经济补偿。本院认为,因首都机场建设而征占土地的事实发生在《移民协议书》履行完毕之后,该占用行为与被诉行政协议非同一法律关系,不会影响到本案《移民协议书》的履行问题。原告如对上述占用土地的行为不服的,应通过其他途径解决。综上,原告王某的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定,判决驳回原告王某的诉讼请求。

王某不服上述一审判决,提起上诉。北京市高级人民法院作出驳回上诉,维持一审判决的终审判决。

典型意义

本案是新修订的行政诉讼法实施后,北京市第四中级人民法院审结的首例行政协议类案件。为实现公共利益或者行政管理目标,行政机关不仅通过行政处罚、行政强制、行政许可等单方行政行为为行政相对人设定权利义务,也通过签订行政协议的方式约定其与行政相对人各自的权利义务。行政机关应当依法并按照约定及时、全面履行其承担的义务。行政相对人认为行政机关未依法履行、未按照约定履行协议的,有权提起行政诉讼。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十四条的规定,人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议,在适用行政法律规范的同时,可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。本案中,顺义区政府、密云县政府与王某签订的《移民协议书》属于行政机关为实现公共利益或者行政管理目标,在法定职责范围内与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的行政协议。针对原告王某提出的被告顺义区政府未按照约定履行协议的主张,人民法院经审理后认定被告顺义区政府已按照《移民协议书》的约定履行了对原告王某的安置义务,原告王某也与同村村民享有同等权利,并不存在差别待遇的情形,据此判决驳回了原告王某的诉讼请求。

专家点评

中共北京市委党校、北京行政学院法学部主任、教授 金国坤:

根据新修订的行政诉讼法关于受案范围的规定,人民法院受理公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的而提起的诉讼。这些协议,被称为行政协议或行政合同,修订后的行政诉讼法将行政协议纳入受案范围,肯定了其不同于一般民事合同的特性。行政协议是行政机关为实现公共利益或者行政管理目标,在法定职责范围内,与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。行政协议具有行政法和民法的双重属性,在行政协议履行过程中,既要遵守行政法律规范,也要遵守民事法律规范。依法成立的合同,对双方当事人都具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务,不得擅自变更或者解除合同。本案行政机关一方根据协议约定的内容,已依法妥善履行各项义务,保障了合同对方当事人的合法权益,可以认定依法履行了职责。行政协议制度的引入,对行政机关提出了新的要求,行政机关不仅要履行法定的职责,也要根据诚信原则积极履行协议约定的义务。