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邻居不签字政府拒批老房翻建

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  • 时间: 2014-03-23 21:48:47
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来源:京华时报2012-3-25

据《京华时报》记者苏晓明、实习记者王梅报道,前天下午,怀柔区九渡河镇花木村70岁的肖玉荣坐在破败的老屋前哭泣,只因政府以房屋四邻不签字为由,不批准她翻建老屋。

肖玉荣拿着一张中华民国38年的土地执照介绍,她家祖祖辈辈都住在这个四合院中,为了翻修老屋,两年来她走了不知多少个部门,但一直未获批。

肖玉荣说,四合院属于两个人,东厢房属于她家,北屋属于村民陈永利,均有土地执照。多年来她与陈永利未达成一致,陈永利一直不同意翻建,迟迟不在四邻意见上签字,政府以此为由拒绝批准翻建。

四合院杂草丛生,属于肖玉荣的东厢房共3间,年久失修都已破败,石头墙灰色瓦,扭曲的房檩和早已漏雨的房顶在四周都已翻建好的房屋面前,显得格外矮小。肖玉荣说,几年前她从四合院搬出,到儿子家住,但儿子就要结婚,老两口想搬回去。

根据《北京市村庄规划建设管理指导意见》,申请房屋翻建需符合村庄规划的拟建方案及提供四邻意见,肖玉荣质疑:若邻居不签字难道就一辈子不建房了?前天下午北屋的所有者陈永利说,老婆跟他离婚了,欠了一屁股债,无能力翻建。“北屋是正房,正房不翻建东厢房也别想翻建,若不服可走司法程序。”肖玉荣说陈永利想把她的东厢房买下,独自拥有这个院子,但该说法遭到了陈永利否认。

九渡河镇政府信访办给肖玉荣的答复中称,根据《土地法》规定,村民建房必须是一户一处,村民肖玉荣与其他村民共处同一院落,无独立的房屋权属证明,若批准肖玉荣建房,将会产生新的社会矛盾。

为此,肖玉荣曾召集了31名村民代表,在村委会的监督下,签字表示支持她翻建房屋,肖玉荣拿出了签名的表格,并有村主任的签字和村委会的盖章。花木村村主任称,村里已给肖玉荣出具了房屋所属证明,但镇里不批村里也没办法。

70岁的肖玉荣头发已经花白,她说不知还能活几年,更不知还要多少年才能获得政府的翻建“通行证”!

案例点评:

此案中,政府以邻居不签字为由不予许可村民肖玉荣翻建老屋的请求,违反了《行政许可法》及《物权法》之规定,属行政违法行为。

(一)“建房须邻居签字”违反了《行政许可法》的规定,不符合行政程序

1、建房须邻居签字无法律依据

根据《土地管理法》62条、《城乡规划法》41条的规定,宅基地使用权人在宅基地上建房须经政府有关部门审批,为行政许可事项。同时,根据《行政许可法》第16条之规定,只有行政法规、地方性法规和规章可分别对上位法规定的行政许可事项作出具体规定,其他规范性文件均无此权限。《土地管理法》、《城乡规划法》和《土地管理法实施条例》等法律、法规均未要求宅基地使用权人在宅基地上建房须经相邻权人同意。2010年12月,由北京市规划委、国土局、住建委、农委等四部门颁布实施的《北京市村庄规划建设管理指导意见》(以下简称《意见》)第2条虽规定了宅基地使用权人在原宅基地建房须提交四邻意见,但该《意见》为地方政府工作部门颁发的规范性文件,不属于有权对行政许可事项作出具体规定的法律、法规、规章范畴,无权对宅基地使用权人建房行政许可作出具体规定,其关于宅基地使用权人在原宅基地建房须提交四邻意见之规定对于建房行政许可亦无约束力。

退一步说,从《意见》的内容来看,即使《意见》适用于上述建房行政许可事项,也不能得出只要邻居不同意、不签字,政府便可拒绝许可宅基地使用权人建房申请的结论。该《意见》第2条规定:申请原有宅基地进行住宅建设的,应当提交集体建设用地的证明文件、建设申请、符合村庄规划的拟建方案以及四邻意见等材料(四邻意见不一致的,村民委员会应当组织村民会议或村民会议授权的村民代表会议研究形成本村意见),向乡镇人民政府申请乡村建设规划许可证。依上述规定:提交四邻意见仅为在原有宅基地进行住宅建设审批的程序性条件,但并非效力性条件,即使四邻意见不一致,只要村民会议或村民代表会议形成同意建房的本村意见,建房申请仍然可得到政府许可。

可见,邻居签字同意并非在宅基地建房行政许可的必备条件,不签字则不允许建房的做法无法律依据,违反了行政程序。

2、建房须邻居签字违反了行政机关的法定职责

(1)行政许可法第36条规定:行政机关对行政许可申请进行审查时,发现行政许可事项直接关系他人重大利益的,应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。该条文要求行政机关在审查行政许可时采取整体利益责任原则(顾及原则),考虑行政许可行为影响的整体性,充分顾及公共利益和相关第三人的利益。具体而言,在对建房申请进行审查的过程中,应充分顾及公共利益和建房许可第三人——相邻权利人的利益。首先,应依据相关法律、法规对建房申请是否符合公共利益进行审核,如建房申请是否符合乡村规划,占地面积是否超出宅基地面积,是否有消防、安全等隐患等。其次,对相邻权利人的利益给予应有的保护,权衡宅基地使用权人与相邻人的利益,如待建房屋是否有超高之处,是否明显影响他人采光、通风和排水,和他人房屋的间距是否合理等。在这过程中,政府应当相邻权利人的意见,必要时,应召开有相邻权利人参加的听证会,充分了解各方利害关系人的意见,以确保行政许可决定的公正、正确,保护公共利益和相邻权利人的物权。值得注意的是,依据上述规定,出面征求相邻权利人意见的主体应为政府,而不是作为行政相对人的宅基地使用权人。政府要求宅基地使用权人去征求相邻权人意见,实际上其自身的行政职责强加给欲建房的行政相对人,增加了行政相对人的负担,违反了《行政许可法》的上述规定。在建房申请审批过程中,宅基地使用权人没有义务征求同为民事主体的相邻权人的意见(这一点在本文第(二)部分将会详述)

2、《行政许可法》第38条第1款规定:申请人的申请符合法定条件、标准的,行政机关应当依法作出准予行政许可的书面决定。依据上述规定,行政许可作为行政行为,具有单方意志性,不必与行政相对方或第三人协商或征得其同意,即可依法自主作出,第三人同意并不是政府准予行政许可的必备条件,在行政许可中征求相关第三人意见并不等于必须征得第三人的同意。事实上,在行政许可的过程中,由于利益和诉求的多元化,一项行政许可申请要征得所有相关第三人同意是不现实也是不可能的,政府只要已按照法定的行政程序征求各方意见,充分权衡各方利益,对于符合法定条件和标准的行政许可申请就应予以批准,这是行政机关的法定职责,违反该职责则可能构成对申请人合法权利的侵害。在对宅基地使用权人建房许可申请进行审查的过程中,只要该请求符合法定的宅基地建房条件,不损害公共利益和相邻权利人的利益,符合相关行政程序,政府即应予以行政许可,无需相邻权人同意,相邻权人不签字、不同意建房不是不予许可的理由。

政府以邻居不签字为由而拒绝建房人的合法建房申请,违背了《行政许可法》38条规定的“符合法定条件与标准及应予以批准”的行政机关职责,限制了宅基地使用权人的正当建房权利,构成对其物权的侵犯。

总之,从行政法的角度看,“建房须邻居签字”的做法没有法律依据,也违背了行政机关在行政许可中应有的法定职责,违反了《行政许可法》的规定,不符合行政程序。在实践中,这种做法也极易激化邻里矛盾,影响社会和谐稳定,与行政法“保护公民、法人和其他组织的合法权益,维护公共利益和社会秩序”之立法目的相悖。

(二)“建房需邻居签字” 违反了物权法的规定,侵犯了宅基地使用权人的宅基地使用权

依据《物权法》第152条,宅基地使用权人有权依法利用集体土地建造住宅及其附属设施。宅基地使用权作为物权,和其他物权一样,具有支配权、绝对权、对世权等基本属性,行使物权是民事行为,只需遵从物权法定原则和公序良俗原则,物权人可依据其意志,自由支配其财产,无需其他民事主体的介入、干预与同意,非依法定理由,任何人均不得对之进行剥夺或限制。在宅基地使用权的行使过程中,尽管权利人应依公序良俗原则充分尊重相邻权人的利益,但这并不意味着行使该权利时须事先征得相邻权人的同意,权利人在法律规定的权利范围内可自主决定是否在自己的宅基地里建房以及如何建房,“建房需邻居签字”的做法实质上限制了宅基地使用权的行使,构成对物权行使的不当干预。

同时,物权法152条规定的宅基地使用权与87条、91条和91条所规定的相邻权同为民事权利,依据物权法第3条的规定,二者为处于完全平等的法律地位,对之应平等保护,不能偏重于任何一方。平等的权利之间不存在相互管辖或相互决定的问题,否则将牺牲个人的权利与自由,导致“多数人的暴政”,这不仅违反了物权法乃至整个民法的平等原则,也为宪法中的民主宪政制度所禁止。根据平等保护原则,宅基地使用权人行使建房权利只能由自己决定,而不能由相邻权利人决定,相邻权利人若认为宅基地使用权人行使建房权利侵犯了自己的相邻权,可以通过民事诉讼解决,但无权事先否决宅基地使用权人的建房申请。“建房需邻居签字”实质上是将宅基地使用权能否行使、如何行使交由同为民事主体的相邻权利人决定,导致“自己的权利由别人决定”之怪象,违反了物权法的物权平等保护原则,构成对宅基地使用权的侵犯。

简言之,“建房需邻居签字”的做法违反了《物权法》关于物权属性的规定以及平等保护物权的规定,侵犯了宅基地使用权人的宅基地使用权。

(三)思考与总结

“建房需邻居签字”这一案例对于政府改进行政执法、进一步促进依法行政具有积极的思考和借鉴意义。行政许可作为行政机关审查行政相对人的申请准予其从事特定活动的行为,应严格依法进行,这里所说的法,不仅包括《行政许可法》等公法,也包括《物权法》等私法。具体而言,应注意三个方面的问题:一是在审查和处理许可申请的过程中,无论是准予许可还是不予许可,必须以法定的依据作支撑。二是在审查许可申请过程中应主动、勤勉地履行合法性审查、利益权衡等法定职责,不得怠于法定职责或将政府的法定职责推卸给行政相对人或第三人。同时,对于符合行政许可的法定条件和标准的许可申请,应当果断予以批准,不得以法定依据之外的任何理由加以拒绝。三是应充分尊重和保护行政相对人和第三人的私权利,非依法定理由,不得在行政许可中对之任意限制和剥夺。若在行政许可实践中不注意上述问题,则有可能导致行政诉讼败诉的风险。

(点评人:傅强)